Meninger:
Hva kan Ukraina-bistanden lære fra innsats i land i konflikt?
Aldri før har Norge gitt så mye bistand til ett enkelt land i konflikt, som til Ukraina. Det innebærer stor risiko, og det krever god håndtering av midlene. Heldigvis har erfaringene fra bistand til andre land i konflikt gitt oss viktige lærdommer som nå kan og bør brukes.
Dette er et debattinnlegg. Meninger i teksten er skribentenes egne.
Seniorrådgiver i den uavhengige avdelingen for evaluering, Norad
Seniorrådgiver i den uavhengige avdelingen for evaluering, Norad
Norsk bistand satser stort i Ukraina. I 2022 gikk 5,6 milliarder av bistandsbudsjettet til Ukraina. Det er over ti prosent av Norges bistand, og nesten like mye som Syria fikk i løpet av seks år. For 2023 øker vi til 7,5 milliarder, og slik vil det være i fem år framover.
I norsk målestokk er det enorme summer som skal sluses inn i et land som er høyrisiko med brutal krig, korrupsjon og akutte humanitære behov. I tillegg skal landet bygges opp igjen.
Norad har akkurat fått ansvaret for forvaltningen av all sivil bistand til Ukraina, mens Utenriksdepartementet har ansvar for at
innsatsen blir strategisk og helhetlig.
Mye står på spill. Feiler vi, kan livet gå fra vondt til enda verre for millioner av mennesker.
Mye å lære fra evalueringer
Den uavhengige evalueringsavdelingen i Norad har gjennomført en rekke evalueringer av norsk bistandsengasjement.
Selv om alle land og regioner er forskjellige, mener vi at flere av lærdommene er allmenne og som kan være nyttige for å få til en helhetlig og koordinert bistand til Ukraina.
Det er også disse lærdommene som er bakgrunnen for våre fem anbefalinger til Ukraina-bistanden:
1. Bidra
til fred og unngå å forverre konflikten
Det er viktig å være oppmerksom på hvordan bistanden påvirker konflikten i landet eller regionen man arbeider i. Bistanden må innrettes slik at man styrker muligheter for fred og ikke bidrar til å styrke en voldelig konflikt. Dette er grunnleggende for det vi kaller «konfliktsensitiv bistand».
Dette kan virke selvsagt, men evalueringene våre viser at norsk bistand til land i kriser kan bli bedre på dette.
Bistanden har ikke vært god nok på å gjøre (og dokumentere) vurderinger av risiko, håndtere dilemmaer, hindre konflikt og bidra til fred.
I evalueringene av Norges engasjement i både Sør-Sudan og Somalia var konfliktsensitivitet et sentralt tema.
Prosjekter, støttet av Norge i Sør-Sudan, stod i fare for å helle bensin på bålet fordi man ikke hadde planlagt for at prosjektene skulle styrke freden. I Somalia vet vi at internasjonal bistand har påvirket konflikten blant annet ved å støtte ikke-statlige væpnede aktører og grupper som stod bak korrupsjon og tyveri av mat. Samtidig kan dette være vanskelig å unngå helt for å nå fram til de som trenger det mest, men dilemmaene bør opp på bordet og håndteres.
I den grad prosjektene i Sør-Sudan og Somalia dempet konflikter, var det enkeltindivider eller organisasjoner som bidro til det. Konfliktsensitivitet var derimot lite institusjonalisert og systematisert i bistanden. Norge bør derfor ta mål av seg til å bruke Ukraina-bistanden til å dempe konflikter og styrke freden.
En konfliktsensitiv tilnærming er relevant uavhengig av hvor konflikten utspiller seg – enten det er en borgerkrig, som i Somalia og Sør-Sudan, eller en angrepskrig, som i Ukraina.
Norges bistand til Ukraina bør vurdere risikoen for at bestemte tiltak eller prosjekter kan gjøre konflikten verre. Dette innebærer for eksempel at bistanden ikke bør styrke en bestemt gruppe eller bidra til å så politisk eller sosial splid mellom grupper.
2. Sett av ressurser til å motvirke korrupsjon
Norge må ha en tydelig, konkret og helhetlig tilnærming til anti-korrupsjon og gi ressurser til dette arbeidet. Det er helt sentralt at den enorme bistanden til Ukraina inkluderer solide vurderinger for håndtering av risiko for korrupsjon. Det slik at bistanden kommer fram til dem vi vil nå.
Internasjonal bistand i Somalia har støttet korrupte grupper. Dette kan også skje i Ukraina.
Selv om den nåværende regjeringen i Ukraina har gjort kampen mot korrupsjon til en fanesak, og krigen har bidratt til fornyet kamp mot korrupsjon, er erfaringen fra andre kriser (som på Vest-Balkan) at det er høy risiko for at gamle korrupsjonsnettverk spirer og nye utvikler seg i denne typen kriser.
Selv om det har vært gjennomført store tiltak for å redusere korrupsjon i Ukraina, særlig gjennom reformer etter 2014, kan disse få en rolle igjen nå når store midler sendes inn i landet.
Samtidig er det viktig å være klar over at risikoen for at deler av bistanden forsvinner i korrupsjon ikke kan fjernes helt. Tvert imot er det en reell sjanse for at en korrupsjonsskandale kan komme til å skje. Det som er viktig da er at ikke panikken brer seg ved at bistanden stanses. De eneste som taper på det er mottakerne av bistand.
Norge bør heller sørge for å ha en strategi for både å håndtere korrupsjonsrisiko, gjøre risikoanalyser og grundige aktsomhetsvurderinger (due diligence) av partnere, samt ha et system for å kraftfullt følge opp ved mistanke om korrupsjon.
3. Norsk risikovilje og fleksibilitet verdsettes
Norge har i flere sårbare situasjoner fått ros for å være risikovillige og fleksible. Norge har i evalueringer av innsatsen etter Haiti-jordskjelvet, i Syriakrisens første år og i engasjementet i Sør-Sudan og Somalia blitt rost for å være innovative, og ha korte beslutningsveier. Dette er verdifullt i krisesituasjoner hvor lange byråkratiske prosesser kan hindre rask hjelp der det trengs.
I Syria-konfliktens første år tillot en fleksibel og risikovillig tilnærming at Norge kunne plukke opp regningen der andre land ikke ville, for eksempel når det gjaldt transportering av kjemiske våpen ut av Syria.
Norge har også endret tidshorisont på noe av det humanitære arbeidet, der man tidligere fikk støtte for tre måneder av gangen, kan partnere nå få støtte for lengre perioder også i krisesituasjoner. Dette bidrar til mer forutsigbarhet og kan bidra til bedre måloppnåelse. Slik langsiktighet blir viktig også for bistanden til Ukraina.
Norge bør derfor fortsette å være risikovillige og fleksible. Samtidig bør fleksibilitet være villet og planlagt og basert på risikoanalyser, slik at den noe økte risikoen som fleksibilitet skaper, kan håndteres.
4. Mer åpenhet kan gi bedre bistand
Samtidig har Norge i land som Somalia, Sør-Sudan og Syria blitt kritisert for å være lite åpne om prioriteringer for innsatsen. En fjerde lærdom er derfor at åpenhet styrker mulighetene for bedre bistand.
I Somalia hadde Norge en strategi, men denne var unntatt offentligheten. Dette bidro til misforståelser og uklarheter som i ytterste konsekvens kunne svekke gjennomføringen av norsk bistand. Åpenhet om hva man ønsker å oppnå kan bidra til tillit blant partnerne. Samtidig kan uklarhet rundt hva en aktør ønsker med engasjementet sitt føre til mistro og redusert tillit.
Videre er åpenhet om prioriteringer sentralt for å oppnå godt samarbeid mellom giverland.
I Somalia samarbeidet Norge for eksempel tett med regjeringen for å bidra til statsbygging i landet. Evalueringen viser at dette skapte et dilemma for det norske engasjementet, siden denne regjeringen verken var fullstendig inkluderende eller representativ. Da Norge i liten grad kommuniserte hvorfor Norge valgte å jobbe tett med regjeringen og hvordan Norge håndterte dette dilemmaet, bidro det til usikkerhet blant bistandspartnere i Somalia om Norges nøytralitet. Noen partnere var derfor forsiktige med å dele relevant informasjon med Norge.
Et annet eksempel på misforståelser er knyttet til Norges bistand til oljesektoren i Somalia. Her var heller ikke Norge åpen om sine intensjoner, noe som bidro til at ulike aktører stilte spørsmål i somalisk media om hvorvidt Norges bistandsengasjement i oljesektoren var motivert av kommersielle interesser heller enn utviklingsformål. Selv om dette ikke var tilfellet, bidro ikke Utenriksdepartementet med å oppklare disse misforståelsene. Evalueringen fant at Utenriksdepartementet antakelig hadde hatt fordel av å kommunisere dette tydeligere og være mer åpne om de norske prioriteringene.
Framover blir det derfor viktig at Norge er åpne om både strategiske prioriteringer, samarbeid og pengestrømmer i Ukraina. Dette kan styrke positive effekter av bistanden, og bidra til å hindre potensielle negative effekter.
5. Dokumentasjon og læring
Det blir viktig å sette av ressurser for å dokumentere og evaluere Ukraina-bistanden i årene fremover.
Tidligere evalueringer har nemlig vist at det må bygges opp systemer i norsk bistandsforvaltning for å dokumentere erfaringer og følge opp resultater. Dette innebærer å prioritere dokumentasjon og å hente inn data helt fra prosjektenes oppstart.
Gjennomgående funn for alle evalueringene vi har referert til er at norsk bistand har svakheter knyttet til mangel på systemer for læring og systematisering av erfaringer. Hyppig rotasjon av ansatte på ambassader, særlig i konfliktkontekster, kombinert med manglende systemer for læring, har i alle land bidratt til at muligheter for å forbedre bistanden ikke er blitt brukt.
Sunniva Kvamsdal Sveen
Jeg er debattjournalist i Panorama. Send meg gjerne en e-post med innlegg, svarinnlegg eller spørsmål.