Er norsk bistand rigga for støtte til sårbare statar? Lærdommar frå Somalia

Med opprettinga av den nye føderasjonsregjeringa i 2012 tok Norge nye grep, Somalia blei fokusland for norsk bistand i 2014 og bistanden trappa kraftig opp.

Bistand til sårbare statar er krevjande og stiller store krav til handtering av risiko, balansegang mellom konkurrerande utanrikspolitiske og bistandspolitiske prioriteringar, og evne til fleksibilitet og omstilling.

Den nye evalueringsrapporten om den samla norske bistanden til Somalia saman med ei rekke andre Norad evalueringar og gjennomgangar dei siste par åra gir grunnlag for nokre overordna vurderingar av den norske kapasiteten til å levere god bistand.

Finansforvaltning og statsbygging

Bistanden til Somalia kan vise til mange gode resultat - også på det som har utmeisla seg til ei av fleire norsk prioriteringar til sårbare statar: Oppbygging av ei sentral finansforvaltning knytt til statsbygging. Den nye føderasjonsregjeringa mangla det meste i 2012 - også finansar og forvaltning. Dei rådde knapt nok over ein bankkonto.

Norge tok stor risiko - i eit land som toppar statistikken over korrupsjon - og fekk på plass eit system som sikra basale funksjonar som betaling av lønn til eit par tusen statstilsette og til at begynnande operasjonell kapasitet kom på plass i sentralbanken og finansministeriet. Men det hører også med at resultata var få når det gjaldt prosjekta som skulle finansiere utviklingsprosjekt i regi av den nye staten.

Støtta til finansforvaltninga blei overtatt og trappa opp av Verdsbanken og med Norge som tredje største givar (etter EU og DFID). Bilateralt vidareførte Norge støtta til denne statsbyggingsfunksjonen med rekruttering og finansiering av nøkkelpersonell til statsministerens kontor og andre departement. Nå er Norge i startgropa med bistand til forvaltning av inntekter frå oljeressursar. Norge bidrog også sterkt til å få plass sletting av gamal gjeld til Verdsbanken.

Denne statsbyggingsfunksjonen er viktig, men erfaringa frå dette - og frå tilsvarande land som Sør-Sudan - viser også at denne forma for bistand er langt meir enn ei teknisk øving. Statsbygging i konfliktherja og sårbare statar skjer ikkje i noe politisk vakuum.

Få skritt fram kan raskt bli følgd av mange steg tilbake. Nye konfliktlinjer og - som i Somalia mellom delstatar og føderasjonsmakt - kan føre til at finansressursane også blir ein mekansime for kjøp og sal av alliansepartnarar og til konsolidering av autoritær og korrupt sentralmakt.

Strategi og kommunikasjon

Den norske bistanden til Somalia sidan 2012 nærmar seg 4 milliardar kroner. Det har gått til eit mangfald av program og prosjekt forvalta av ambassade og UD/Norad, gjennom norske organisasjonar, øyremerka løyvingar til FN organisasjonar, Verdsbanken og andre og som kjernestøtte til ulike globale fonds og multilaterale organisasjonar med Somalia program - særleg innan helse og utdanning.

Norge held seg med ein Somalia-strategi som skal gi mål og retning for denne innsatsen og som - ideelt sett - også skal vere eit styringsinstrument som sikrar at midla gir resultat i forhold til målsettingane. Fleire merknader kan knytast til strategien. Dei eine er at den ikkje er følgd opp av ein eigentleg handslingplan. Ein strategi må gi meir enn overordna målsettingar og opplisting av mulige innsatsar.

Dernest må strategien brukast. Det har skjedd på nokre område, mens på andre er den ikkje blitt nytta som verktøy. Til overmål er strategien gradert og unntatt offentlighet. Det fører blant annet til at Norad som vurderer søknader og tildeler midler til Somalia-prosjekt ikkje har noko godt grunnlag for å vurdere søknader og prosjektløyvingar i forhold til strategien. Heller ikkje mottakarane og dei som implementerer har nemnande kunnskap om strategien. Det gjer det vanskeleg med samspel og synergiar mellom ulike program og prosjekt. Det blir også nær umogleg å vurdere dette i forhold til relevans og måloppnåing.

Det er også eit viktig siste poeng: behovet for kommunikasjon til aktørar i og utanfor Somalia. Eit sterkt bistandsengasjement i eit konfliktherja land - og kanskje særleg på sensitive spørsmål som støtte til sentralmakta og forvaltning av oljeressursar - fører også lett til mistru og ryktespreiing. Det kan ha mange negative og utilsikta verknader for norsk innsats. Dette må møtast ikkje berre med ei twitter-melding nå og da, men også med ein aktiv kommunikasjonsstrategi. Openheit om den norske strategien og om samla norsk innsats bistand burde vere ein viktig pillar for dette.

Forvaltning og risikostyring

Bistand til Somalia er også krevjande å forvalte. Bistanden er omfattande og mangslungen. Implementering går sjeldan som planlagt og krav til risikohandtering og tilpassing til endra kontekst er stor. Ambassaden i Nairobi speler ei nøkkelrolle saman med ein Oslo-basert spesialutsending og ein handfull enkeltpersonar i UD/Norad med erfaring frå bistand til landet. Etter ein noe ujamn start dei første åra etter 2012 fungerer dette nå godt i forhold til nokre av prioriteringane. Problemet er dels at kapasiteten er utilstrekkeleg, dels at det er manglande representasjon inne i Somalia.

Parallelt med kraftig opptrapping av bistanden blei tilsette ved ambassaden redusert og i dag er det berre tre diplomatar til å forvalte bistanden til Somalia - og dei tre skal samtidig også forvalte bistanden til Kenya. Det er ikkje tilstrekkeleg.

Noko må i praksis prioriterast ned - slik som støtta til til yrkes- og fagopplæring (hovudprioritering innan støtta til næringsutvikling). Heller ikkje er det tilstrekkeleg kapasitet til å ta tak i forholdet mellom det Norge gjer bilateralt og dei som blir slusa gjennom multilaterale kanalar i form av kjernestøtte til ulike globale fonds med store Somalia-program. I det heile er det liten kapasitet til å sørge for styring av porteføljen av mange ulike prosjekt på prioriterte område i strategien.

Den store gruppa av norsk-somaliarar er også viktige - og er anerkjent som det i strategien. Pengeoverføringane frå dette miljøet til slekt og venner i Somalia har fått ein formidabel auke og er nå truleg større enn samla norsk bistand til landet. Vi veit lite om verknaden av desse overføringane, men vurdert opp mot anna kontantstøtte som middel for å lindre fattigdom vil den truleg score høgt. Det er lite direkte kopling mellom det norsk-somaliske miljøet og norsk bistand. Mindre prosjekt med utspring herifrå blei støtta dei første åra etter 2012, men det meste er nå avvikla i tråd med ønskje om å kanalisere pengar gjennom færre og større mottakarar. Forvaltningskapasiteten var for liten til å handtere prosjektstøtte gjennom mindre organisasjonar.

Norge manglar også ein ambassade eller permanent representasjon inne i Somalia. Det er viktig for løpande dialog med aktørane og vurdering av situasjonen på bakken. Når utkikksposten er i Nairobi er det lett å bli fanga av «bobla» der. Leige av kontorfasilitetar med soveplass på flyplassområdet i Mogadishu gjer hyppige tenestereiser lettare, men kan ikkje erstatte ein fast representasjon.

Bistanden til Somalia sprang ut av norske utanrikspolitiske interesser og engasjement i Sikkerhetsrådet. Det har også ført til god bistand på viktige område, men engasjement i konfliktherja land med svake institusjonar krev også god strategi og handlingsplanar - og til eit forvaltningsapparat med nok kapasitet til å handtere dette, også utfordringane med kommunikasjon. Det kan vere grunn til å minne om det ved inngangen til nytt medlemsskap i Sikkerhetsrådet - og som fort fører med seg nye norske bistandsprioriteringar dei neste par åra.

Elling Tjønneland har gjort fleire evalueringar og gjennomgangar av norsk bistand i konfliktherja land og område. Han var blant annet med i teamet som gjennomførte evalueringane av bistanden til Sør-Sudan og Somalia.