Budsjettstøtte og bistandsvilje

Noen dager før, tidsnok til at samme nummer av Bistandsaktuelt rakk å bruke tittelen som «månedens sitat», står Economist (2.11.02) for en liten motvindstorm i sin omtale av Department for International Development (DFID) og økt britisk budsjettstøtte: «Britain hopes good governments will help rebuild African states. Dream on.»

Grunnpilaren i det budsjettstøttebildet Bistandsaktuelt formidler, er PRSP-ene (strategier for fattigdomsreduksjon). Gode slike planer er grunnlaget for at mottakerregjeringenes (eksternt og internt genererte) penger kan forvandles til økonomisk vekst og redusert fattigdom. Riktignok må vi støtte landenes finansforvaltning og passe på at toget ikke sporer av. Og vi må være villige til å knipe litt (men ikke for mye) igjen på pengestrømmen ved avdekking av store korrupsjonsskandaler.
Economist karakteriserer den nye britiske bistandspolitikken slik: Glem prosjekter, se på regjeringer i stedet. Storbritannia (delvis i selskap med Norge) skiller seg fra de fleste andre giverland på to måter: Bistanden øker raskt, mens den synker globalt, og budsjettstøtte-andelen stiger. Bladet er enig med DFID (og de norske økonomene) i at prosjekter har en rekke uheldige virkninger i økonomien. Men samtidig mer enn antydes spørsmålet om hvorvidt budsjettstøtte bygger på forutsetningen om at det går an å «utvikle tillit til og partnerskap med kleptokrater».
Etter noen års kontakt med både norske bistandsøkonomer og Economist, er det mitt inntrykk at de alle er oppriktig opptatt av å redusere verdens fattigdom. At de er så uenige om midlene, kan tyde på at dette dreier seg om politikk. Samtidig illustrerer uenigheten to stabile trekk i bistandens femtiårige historie. For det første jakten på Løsningen, for det andre mangfoldet av forslag som presenteres med stor L. Budsjettstøtte er en av de siste (og første, den var også flittig i bruk i bistandens barndom). Andre kan være Veier og Kultur. Helse. Deltakende Metode. Privatisering. Utdanning. PRSP. Finansforvaltning. Sektorprogrammer. Mikrofinans. Næringsutvikling. Anti-korrupsjon. Institusjonsutvikling. Resultatstyring. Eller, stadig oftere: Helhetlig tilnærming. Fra medisinen vet vi at mange og ulike behandlingsforslag med hver sin ivrige forkjemper er et sikkert tegn på usikkerhet. I førsteutgaven av Merck Manual (1899) var det angitt 75 midler mot difteri og 96 mot gonoré. Felles for dem alle var at de ikke virket.

Det er lett å bli enige om at Løsningen ikke finnes, selv om alle vi bistandsarbeidere av og til gir inntrykk av noe annet. Og rett skal være rett - også de intervjuede i Bistandsaktuelt gir plass til tvilen. PRSP løser ikke alle problemer og en bør prøve seg frem. Den britiske bistandsministeren Claire Short ser budsjettstøtte som et middel til å gjøre afrikanske ledere ansvarlige. Economist gir henne rett i at afrikanske stater desperat trenger bedre styresett. Men britiske skattebetalere har også rett til å vite nøyaktig hvor deres penger ender, avslutter bladet.
Det kravet gjelder også i Norge. Statistisk sentralbyrå stilte nylig det norske folk spørsmål om bistand. Den ene halvparten synes den er passe stor. I den andre halvparten var det flere som ville redusere enn øke. Tilsvarende tall ble funnet i fjor. Så det ser ut til at det norske folk «i gjennomsnitt» vil ha litt mindre bistand. Dette illustrerer to grunner til at målet om best mulig bistand er viktig: Slik hjelper vi de fattige best, og slik sikrer vi ressurser til denne gode saken.
Hva er nøyaktig nok for det norske folk når det gjelder å følge sine penger? De fleste vet neppe så mye verken om bistand generelt eller budsjettstøtte spesielt. Sannsynligvis vil de kunne akseptere flere store sjekker til gode men fattige regjeringer, dersom det blir godt forklart. Viser det seg etterpå at regjeringene ikke er så gode allikevel, kan imidlertid fallhøyden bli stor. Da kan det tenkes at vi må gå tilbake til prosjekter der vi kan telle hvor mange vaksinedoser og klasserom vi har fått for de norske kronene.

Uenigheten om budsjettstøtte er delvis en uenighet om hvor fort det er mulig å få til utvikling. Skeptikerne har mindre tro på den gode stat (i hvert fall i utviklingsland) og tror helst at utvikling først kommer etter hvert som samfunnsflertallet blir i stand til å kreve endringer. Det er her de tusen prosjekter kommer inn - som erstatning for den velferdsstaten som ikke finnes - med sine investeringer i sysselsetting, helse og utdanning for de fattige.
Få bistandsarbeidere er entusiastiske forsvarere av prosjektbistand, for de fleste kan slutte seg til statssekretær Olav Kjørven om at prosjektstøtte ikke er en optimal bistandsform. Problemet er mangel på alternativer. Budsjettstøtte kan være det, men ofte ikke. I mellomtiden gjelder det å gjøre det beste ut av prosjekter, for å sikre avkastning etter at kostnader og ulemper er trukket fra. Oppgaven er verken ny eller glamorøs. Men sannsynligvis nødvendig lenge ennå, både for å hjelpe de fattige og sikre skattebetalernes velvilje.

(Hans Peter Melby er rådgiver i NORADs utredningsenhet. E-post: hans.melby@norad.no