Er fattigdommen i Mosambik redusert?

Riksrevisjonen var høsten 2003 i hvert fall tvilende etter en evaluering av norske bistandsprosjekt i Mosambik hvor både helheten og sentrale enkeltprosjekt ble vurdert. Riksrevisjonens tvil har økt behovet for pålitelig informasjon.
Utviklingsministeren har riktig nok hevdet at situasjonen i Mosambik er spesiell, både på grunn av langvarig borgerkrig og store flomkatastrofer. En rekke giverland vurderer likevel at den samlede bistandsinnsatsen i Mosambik har vært en suksess. Ikke minst fordi freden i et av verdens aller fattigste land har vært kombinert med sterk økonomisk vekst. Men usikkerheten om hvordan utviklingen reelt sett har vært, er betydelig. Nylig avsluttede undersøkelser foretatt av det nasjonale statistikkbyrået reduserer noe av usikkerheten og belyser både innbyggerne egne subjektive vurderinger av sine levekår og objektive kriterier på fattigdom.
Innbyggernes vurdering i 2002/3 var at levekårene i Mosambik hadde endret seg klart negativt. På landsbygda, hvor flertallet av innbyggerne bor, var riktig nok levekårene i 30% av landsbyene blitt bedre de siste 5 årene. Men flertallet (53%) av landsbyene hadde dårligere levekår i 2002/3 enn i 1997 - ut fra lokale resurspersoners vurdering. Flomkatastrofene i 2000/01 var i liten grad årsaken.
Det var prisutviklingen, arbeidsløsheten og naturforhold generelt som var de viktigste negative faktorene i 80% av landsbyene i rurale strøk. Naturkatastrofene har i samspill med andre faktorer hatt negative effekter i omlag 20% av landsbyene. Der hvor det har vært en positiv utvikling har offentlige servicetiltak hatt betydning sammen med redusert kriminalitet og økt trygghet etter borgerkrigen.
En landsomfattende undersøkelse som dekket både urbane og rurale områder i 2002/3, viste at 50% av husholdningene vurderte at deres egen økonomi var forverret i løpet av det siste året. Kun 21% mente de hadde fått det bedre. En tilsvarende undersøkelse 5 år tidligere viser at flertallet vurderte den økonomiske utviklingen som negativ også den gang. Økte levekostnader og arbeidsløshet var de viktigste problemene ut fra befolkningens egne vurderinger. Både rike og fattige opplevde den økonomiske utviklingen som negativ. De statsansatte vurderte oftere utviklingen som positiv, noe som kan gjenspeile at de store bistandsmidlene er forvaltet av offentlige institusjoner.

Hovedformålet med undersøkelsene var å kartlegge forbruksmønster og inntektsstruktur, bl.a. for å gi bedre grunnlag for fattigdomsvurderinger. Men å vurdere om forbruket av økonomiske goder øker er vanskelig i land som er i en overgangsfase til markedsøkonomi. Et faglig hovedproblem i Mosambik er derfor å fastsette «verdien eller prisen» for eksempel på sterkt subsidierte boliger og egenprodusert mat.
Beregninger indikerer imidlertid at forbruket har økt med nesten 50% per innbygger fra 1996/7 til 2002/3, målt i faste priser. Veksten har vært ganske lik både i urbane og rurale strøk.
Endringer i slike gjennomsnittstall kan skjule store forskjeller, spesielt i land med stor forskjell på fattige og rike. En undersøkelse fra landbrukssektoren indikerer at de rikeste har doblet sine inntekter fra 1996 til 2002, mens de fattigste har hatt en nedgang på 2%. Den nye landsomfattende undersøkelsen fra 2002/3 indikerer imidlertid at inntektsfordelingen (målt ved forbruket) har endret seg lite fra 1996/7.
Begrepet «de aller rikeste» har da et litt uvanlig innhold, for «de 20% aller rikeste» i Mosambik hadde i gjennomsnitt et forbruk per person og dag på bare litt mer enn 1 dollar. De «aller rikeste» hadde med andre ord litt høyere forbruk i 2002/3 enn de personer som internasjonalt ofte er definert som «ekstremt fattig», mens de 20% aller fattigste hadde et forbruk per person på 10-15 cent per dag. Nå har dollar også større kjøpekraft i Mosambik, slik at kjøpekraftskorrigerte beregninger viser at 59% av befolkningen hadde et forbruk på under 2 dollar per dag i 2002/3, en nedgang fra 78% i 1996/7.
Beregninger basert på behovet for å dekke et kaloriinntak på minst 2150 kalorier per dag, viser at 64% av innbyggerne i Mosambik hadde et forbruk under denne grensen for absolutt fattigdom i 2002/3. Andelen under fattigdomsgrensen ble redusert 5,5% fra 1997, men da er fattigdomslinjen målt ved å sammenligne samme type matvarer (fixed bundle). Siden prisene har endret seg i løpet av disse årene, har type forbrukte matvarer også endret seg (en substitusjonsprosess) og derved også kaloriinnholdet. Hvis man korrigerer for substitusjonsprosessen (flexible bundle) blir den absolutte fattigdommen (målt i kalorier) kraftig redusert. Den metoden indikerer at andel av befolkningen under fattigdomslinjen falt med imponerende 15 prosentpoeng, fra 69% i 1996/7 til 54% i 2002/3.

Det er betydelig usikkerhet knyttet til kjøpekraftskorrigerte vurderinger og til ulike mål for absolutt fattigdom. Undersøkelsene indikerer for eksempel at den absolutte fattigdommen i en provins ble halvert i løpet av 5 år, noe en nok kan tvile på er reelt. For nedgangen kan ha sammenheng med at naturforholdene i 1996/7 eller 2002/3 var spesielle og at matvareproduksjonen i den provinsen var uvanlig lav eller høy et av disse årene. Et viktig spørsmål er derfor hvorfor forbruket har endret seg fra et år til et annet, og om forbedringer er varige.
En årsak er at tilgangen på varige forbruksgoder har økt, men den var i 2002/3 fortsatt meget lav. Snaut 2% av husholdningene disponerte egen bil og et tilsvarende antall hadde elektrisk komfyr, mens 4% hadde mobiltelefon. Andelen som disponerte sykkel var imidlertid fordoblet; opp fra 12% til 28% i løpet av 5 år, og vesentlig flere hadde radio og klokke. Den økte tilgangen på sykler, radioer, klokker m.m. gjenspeiler en prosess hvor husholdningene har et lite overskudd etter å ha tilfredstilt elementære behov for mat og husvære. Men det er store grupper som fortsatt bruker et år på å samle sammen så mye midler at de har råd til å kjøpe en meget enkel klokke eller radio. (50% av radioene og klokkene kjøpt av husholdningene i 2002/03 kostet mindre enn 45 norske kroner).
En betydelig grad av kriminalitet gjør at husholdningene ofte ikke får beholde forbruksgoder for seg selv. I 2002/3 oppga hele 26 % at de hadde vært offer for kriminelle handlinger det siste året. Ran og tyveri utgjorde 90 % av hendelsene. Det var spesielt tyveri av matvarer, husdyr og husholdningsutstyr, noe som var utbredt over hele landet. De fattigste ble hardest rammet relativt sett. Mens de aller rikeste av ofrene i gjennomsnitt tapte verdier tilsvarende snaut totalforbruket i løpet av 2 måneder, tapte de aller fattigste verdier som tilsvarte nesten 8 måneder av deres forbruk. Husholdningenes egen vurdering var at kriminaliteten hadde sunket de siste årene, men fortsatt var det slik at 20% ikke ville gå ut i nabolaget etter at det var mørkt. Likevel rangerte kriminalitet lavt på folks vurdering av faktorer som påvirket deres levekår. Prisutviklingen, arbeidsløshet og skiftende naturforhold var det befolkningen selv identifiserer som viktigst, sammen med offentlige infrastrukturtiltak og naturkatastrofer.
Undersøkelsene i 2002/3 fra de rurale områdene viste at nesten halvparten (45%) av landsbyene hadde hatt offentlige investeringer de siste par årene. Det vanligste var prosjekter innen skolesektoren, men det var også betydelig aktivitet innen vei, vannforsyning og helsesektor.
Behovene er fortsatt store. 20% av landsbyene mangler helt veiforbindelse med omverdenen, 16% mangler helt et skoletilbud. 97% mangler offentlig telefon og må i gjennomsnitt reise 300 km til nærmeste telefon.
Bare 8% av landsbyene har helsesenter, mens 18% har enkel helsestasjon. Effektene av mer moderne helsetilbud er betydelig. Der hvor det er etablert helsesenter føder over 90% på helsesenteret. I landsbyer uten helsetilbud føder over halvparten i sitt hjem med den risiko det medfører. At over halvparten av kvinnene på landsbygda føder hjemme representerer også en tapt mulighet for å informere om sykdomsforebyggende tiltak, ikke minst om aids og malaria.

Resultatene er fra representative undersøkelser blant 8700 husholdninger fordelt på over 500 lokalsamfunn i 2002/3. Intervjuene dekker hele året og er gjennomført av et erfarent intervjukorps. Svarprosenten var 92,8%. Betydelige resurser er brukt på opplæring og kontroll. Kvaliteten på dataene er god. Undersøkelsene i 1996/96 fulgte stort sett samme opplegg. Resultatene har en betydelig grad av konsistens. Det vesentligste konsistensproblemet er at befolkningen vurderer utviklingen som negativ, mens objektive kriterier enkeltvis og samlet sett tyder på en mer positiv utvikling.
Når en av lederne ble spurt om hvorfor befolkningen var så kritisk, svarte han at «det var fordi de var mosambikanere». Men at «folk alltid klager» er trolig en noe for enkel forklaring, for vurderingene registrert i undersøkelsene gjenspeiler ingen «stabil» misnøye. Begrunnelsene for folks vurderinger synes dessuten ofte å være rimelige. Sannsynligvis er forklaringen at en rekke ulike tids- og stedsspesifikke faktorer påvirker utviklingen. En annen årsak kan være at folk ikke vurderer endringer i enkelte objektive kriterier som vesentlige sammenlignet med andre endringer i sine levekår. Folk vurderer for eksempel ikke nødvendigvis fattigdom ut fra kaloriinnhold. Det gjør det nødvendig å supplere beregninger av fattigdomslinjer med andre perspektiv.
Det gjenstår også et betydelig arbeid med å klarlegge hvilke faktorer som har vært mer eller mindre vesentlige for utviklingen i Mosambik. Hovedproblemet her er mangel på ressurser og lokal kompetanse. Forhåpentligvis kan det nye forskningsprogrammet til Forskningsrådet om fattigdom bidra til å løse slike problem. Datagrunnlaget gir i hvert fall store faglige muligheter.

Mer info på nettsidene og i rapporter fra Instituto Nacional de Estatistica: www.ine.gov.mz

Jon Teigland er rådgiver ved det nasjonale statistikkbyrået i Mosambik, engasjert via Statistisk Sentralbyrås seksjon for internasjonalt utviklingssamarbeid. Teigland har en doktorgrad i konsekvensanalyser og evaluering.