Gjeldskrise og fragmentert bistand – gjentar historien seg?

Dette er en kronikk. Meninger i teksten er skribentens egne.

Knut Thonstad

Samfunnsøkonom og seniorrådgiver i Norads seksjon for utdanning og forskning

Oppnåelse av FNs bærekraftsmål ligger bak skjema, spesielt i Afrika sør for Sahara. Der øker antallet fattige. 

Landenes stats- og utenlandsgjeld, målt som andel av bruttonasjonalprodukt, er omtrent som i 2000. 

Den er også hele to til tre ganger større enn andelen i 2008, rett etter de store gjeldslettene.

Også i dag går gjelden ut over sosiale sektorer. Andelen av budsjettene som går til gjeldsbetjening har økt, andelen til utdanning har falt.

Det er høy befolkningsvekst, høy forsørgelsesbyrde og lav privat sparing. Den formelle delen av økonomien er liten og skatteinngangen er derfor lav. 

Disse forholdene bidrar til lav egenfinansiering av utvikling, sårbarhet for økonomiske sjokk og gjentatte gjeldskriser.

Fragmentering av bistanden kan ha bidratt til den svake utviklingen både nå og tidligere.

Konsekvenser av fragmentert bistand

Siden tidlig på 1980-tallet hadde verdenssamfunnet skjøvet en økende afrikansk gjeldsbyrde foran seg. På 1990-tallet ble det erkjent at gjelden ikke var bærekraftig. Man innså at en omfattende bistandsfragmentering hadde noe av skylda.

Omfattende prosjektbistand stilte store krav til myndighetene når det gjaldt mottak av delegasjoner, ulike rapporteringskrav og koordinering. Det ble ofte bygd opp parallelle systemer i mottakerlandene. 

Bistandsmidler ble ført utenom nasjonale budsjetter. Dette svekket finansdepartementenes interne posisjon i mottakerlandene, og det ble også vanskelig for dem å ha oversikt, koordinere, prioritere og sikre effektiv bruk av landets samlede ressurser.

Bistandsgiverne satset på prosjektstøtte for å sikre at pengene gikk til de prioriterte formålene. Mottakerlandet svarte imidlertid ofte med å flytte egne midler til områder de selv prioriterte (ombyttbarhet/lekkasje). Samlet sett ga dette lite effektive løsninger.

Slik lekkasje er også kjent fra norsk forvaltning, blant annet knyttet til øremerkete bevilgninger til kommunene. Lekkasjen har vært anslått til 40 prosent på områdene med minst lekkasje, der øremerket beløp er stort i forhold til kommunebudsjett, som grunnskole og pleie og omsorg og 80–90 prosent på områdene med mest lekkasje.

Bistandsfragmentering har først og fremst negativ virkning på økonomisk vekst i mottakerland med lav byråkratisk kapasitet. Her er til gjengjeld de negative utslagene store. 

Utdanning synes å skille seg ut. Her synes en bred giverdeltakelse å ha positive effekter.

Gjeldslette, Paris og Accra

Et krav ved gjeldsletten rundt år 2000 var at land utarbeidet nasjonale strategier for fattigdomsreduksjon. Disse skulle sikre god bruk av de midlene som gjeldsletten bidro til å frigjøre, og dessuten legge til rette for bistand gjennom mottakerlandenes budsjetter. 

Det skjedde en kraftig økning av ressurser på sosiale områder. Andelen barn i grunnskolen hadde falt eller stagnert under gjeldskrisen og økte kraftig med gjeldslette og budsjettstøtte. 

Mange land innførte gratis grunnskole rundt år 2000. Bilaterale givere, inkludert Norge, koordinerte seg og bidro med bistand direkte inn i mottakerlandenes budsjetter. Norad brukte eksperter fra det norske Finansdepartementet i arbeidet.

En rapport utarbeidet for svenske evalueringsmyndigheter fant at budsjettstøtte førte til mer ressurser til sosiale sektorer, slik giverne ønsket.

Budsjettstøtte behøver ikke å være mer utsatt for korrupsjon enn for eksempel prosjektbistand.

Ett av argumentene for budsjettstøtte var å få på plass bedre kontroll med myndighetenes og givernes samlete ressursbruk. 

Samtidig med budsjettstøtte ble det satset på å forbedre offentlig finansforvaltning. Det gjorde det lettere å avsløre korrupsjon.

Pariserklæringen fra 2005 understreket prinsipper for å gjøre bistand mer effektiv: Nasjonalt eierskap, forutsigbar finansiering, bruk av landets egne forvaltningssystemer, vekt på resultater og giverkoordinering. 

Pariserklæringen ble i 2008 fulgt opp i Accra Agenda for Action. Budsjettstøtten var i tråd med disse erklæringene, som begge bygde på innsikten om at det er hva landene selv gjør, som teller.

Ny fragmentering og øremerking

Men det viste seg at erklæringene ikke ble fulgt opp. I stedet svingte pendelen i motsatt retning. 

Budsjettstøtte fra bilaterale givere ble utfaset, til tross for positive evalueringer. Arbeidet med budsjettstøtten avslørte korrupsjon, og myndighetene i giverlandene måtte forklare budsjettskandaler i mottakerlandene. 

Budsjettstøtte gjorde det også vanskeligere for giverne å peke på resultatene av sin støtte. 

Begge deler kunne svekke oppslutningen om bistand i giverlandene. Bistanden ble vridd fra budsjettstøtte til store tematiske fond med ny øremerking og prosjektbistand.

Over tid har det skjedd en kraftig fragmentering av internasjonal bistand. Tallet på givere det enkelte mottakerland må forholde seg til er økt, noen ganger til over 100, og giverne prioriterte naturlig nok ofte ulikt. 

De siste 20 årene har det også vært en halvering av gjennomsnittsstørrelsen på den enkelte bistandstransaksjon. Målt i realverdi er gjennomsnittlig offisiell bistand (ODA) redusert fra 1,7 millioner amerikanske dollar til 0,8 millioner dollar. 

Andelen av offentlige finansstrømmer som går utenom budsjettene, har også økt.

De mange bærekraftsmålene kan også ha bidratt til fragmentering, forsterket av mer vekt på temaer som miljø, klima og rettigheter uten at noe av det gamle har blitt nedprioritert. Mens mange givere erklærer støtte til styrking av offentlige systemer, prøver de samtidig gjennom øremerking å hindre mottakerne å gjøre endringer som går ut over givernes favorittområder.

Dessuten har lånebistand vokst mer enn rene tilskudd de siste årene, i en periode med økende gjeldsproblemer. I Verdensbankens IDA-ordning for de fattige landene er låneandelen økt til nær 80 prosent.

Bistandseffektivitet og budsjettstøtte

EU gir fortsatt budsjettstøtte. Mens budsjettstøtten rundt 2000 var generell, er dagens EU-budsjettstøtte knyttet til resultater i ulike sektorer. 

Mye av tilskuddene betales først når det foreligger dokumentasjon av resultater. De to viktigste temaene i porteføljen i 2023 var bærekraftsmål 16 (fred og styresett) med 24 prosent og bærekraftsmål 1 (fattigdom) med 22 prosent av beløpene. 

Slik får EU større sikkerhet for hva deres støtte har bidratt til og mindre skyld når det dukker opp mistanke om misbruk av landenes budsjettmidler. I 2019 var budsjettstøtten på 1,6 milliarder euro, hvorav 700 millioner euro til Afrika sør for Sahara. I 2023 var den på 1,8 milliarder euro, med fokus på Europa.

Budsjettstøtte fra de multilaterale har i første rekke gått til land med akutte finansieringsproblemer, sårbare stater og som støtte til reformprosesser.

Budsjettstøtte har gjerne utgjort 10–13 prosent av offisiell bistand over tid, men økte de siste årene til over 20 prosent, knyttet til gjeldsproblemer, pandemien og krigen i Ukraina. Utviklingsbankene har stått for rundt 85 prosent av budsjettstøtten, med Verdensbanken som den største giver.

Det er igjen en økende interesse for budsjettstøtte som bistandsform. En gruppe økonomer i Verdensbanken peker på at budsjettstøtte bidrar positivt til makroøkonomisk styring, men advarer mot budsjettstøtte i land med stor korrupsjon eller liten reformvilje.

Vanskelig å se for seg en lik løsning 

Bistandsfragmenteringen kan ha bidratt til den svake økonomiske utviklingen, og til at mange givere for sent har blitt klar over den negative utviklingen i Afrika.

Det er behov for mer gjeldslette, konsentrasjon av bistanden og større vekt på å bruke mottakerlandenes budsjetter og systemer. 

Gjeldssituasjonen nå er mer komplisert enn rundt 2000, med flere givere, reduksjon i bistand fra tradisjonelle givere og mer lån fra nye givere og internasjonale kapitalmarkeder. 

Det er vanskelig å se for seg samme type løsning som ved gjeldskrisen for 20–30 år siden, da de multilaterale utviklingsbankene hadde en soleklar lederrolle de ikke lenger har.

Jeg vil takke Hans Peter Melby og Nikolai Hegertun for gode kommentarer til kronikken.