Her er dommen over budsjettstøtten

Budsjettstøtten til sju land er lagt under lupen i en rykende fersk evaluering, som er en av de mest omfattende internasjonale bistandsevalueringene som noen gang er gjennomført. Studiene er foretatt i Uganda, Mosambik, Malawi, Burkina Faso, Rwanda, Nicaragua og Vietnam. De tre landene Uganda, Mosambik og Malawi er norske hovedsamarbeidsland for bistand, mens Nicaragua og Vietnam har status som samarbeidsland.
Blant hovedkonklusjonene i evalueringsrapporten er at den politiske risikoen knyttet til budsjettstøtten er undervurdert. Årsaken til det er at giverne har hatt «overoptimistiske forventninger… til å påvirke forhold som er dypt rotfestet i mottakerlandets politiske system». Det gjøres mange tekniske analyser av mottakerlandets offentlige finansforvaltningssystemer før et land får budsjettstøtte, men mindre eksplisitte vurderinger av politisk risiko, heter det i rapporten.

Giverne i førersetet. Budsjettstøtte dreier seg om langt mer enn pengeoverføringer. Med sjekken følger en bestemt bistandspakke, der dialog og landenes egne prioriteringer skulle erstatte de tidligere strukturtilpasningsprogrammenes betingelser utenfra. Evalueringen finner forbedringer i flere land, men påpeker at disse endringene er «mer betydningsfulle i givernes enn i mottakerlandenes øyne». Det er langt igjen før det er mottakerlandene som styrer bistandsdialogen: «Med få unntak spiller mottakerlandet en begrenset rolle i lederskapet for giverharmoniseringen», oppsummerer evalueringen.

Trøbbel i sikte. Uganda er det av de sju landene som har mottatt klart mest budsjettstøtte, men den politiske utviklingen i landet har fått både Norge og flere andre land til å redusere støtten.- Uganda kan dessverre komme til å bli et eksempel på hvordan den politiske risikoen ved budsjettstøtte undervurderes, sier Jens Claussen, daglig leder i Nordic Consulting Group. Claussen har vært med på evalueringen, med økonomistyring som spesialfelt og som teamleder for Malawi. Han understreker at det er viktig med en forståelse av hvordan politiske systemer i et land fungerer, ikke bare hvordan statsforvaltningen fungerer rent teknisk. Det hjelper lite med «perfekte systemer» hvis de brukes til utilsiktede formål, sier han.

Resultater. I fem av de sju landene der budsjettstøtten er lagt under lupen, finner evalueringen positive resultater som styrket finansforvaltning, bedre samordning mellom bistandsgiverne, mer penger til tiltak mot fattigdom og visse forbedringer i tjenestetilbudet.
I hvilken grad budsjettstøtten kan gis æren for fattigdomsreduksjon, er likevel vanskelig å si noe om. I flere av landstudiene advares det mot å gjøre en for direkte kobling mellom budsjettstøtten og resultater i form av redusert fattigdom, ettersom en rekke andre faktorer nødvendigvis vil påvirke fattigdomsutviklingen.
Oppdraget til evalueringsteamene har vært å finne ut i «hvilken grad, og under hvilke forhold generell budsjettstøtte er relevant og effektiv for å oppnå redusert fattigdom og økt vekst.». Konsulentene skulle ikke vurdere om denne bistandsformen gir bedre resultater enn andre typer bistand, men lete fram viktige faktorer for at budsjettstøtte skal fungere. Den omfattende evalueringen sier dermed ikke noe om hvorvidt en krone betalt direkte til et helseprosjekt, en krone øremerket til helsesektoren eller en krone inn i det generelle budsjettet gir mest helse for pengene.

Givernes metode. Jens Claussen viser til at det er giverne som har besluttet at en slik metode skal ligge til grunn for evalueringen. - Evalueringen gir mye kunnskap og informasjon, men må ikke forstås som svaret på om generell budsjettstøtte virker eller ikke, sier han.
NCG-sjefen viser til at evalueringen for eksempel ikke har sett på eventuelle negative effekter av at en stat har fått mer kontanter til rådighet, som økt korrupsjon eller sløsing. Claussen mener det bør gjøres løpende studier for å måle endringer over tid, og peker på at man ofte bruker like mye ressurser på å evaluere prosjekter til 10-20 millioner kroner som budsjettstøtte på 200-300 millioner kroner.

Mislykte Malawi. Sju land er lagt under lupen. Nicaragua og Malawi er de to landene hvor evalueringsteamet ikke kommer ut med en positiv vurdering av budsjettstøtten.
I Nicaragua er årsaken at budsjettstøtten har vært gitt i for kort tid. Det fattige afrikanske landet Malawi er derimot et eksempel på hvordan budsjettstøtte kan slå helt feil. Da IMF stanset sine utbetalinger til Malawi på grunn av landets manglende budsjettdisiplin, gjorde giverne av budsjettstøtte det samme. Forventede bistandsmidler uteble, og det forsterket landets dype økonomiske problemer men fikk ikke myndighetene til å endre på pengebruken.
«Budsjettstøttegiverne har forsøkt å bruke kondisjonalitet som erstatning for eierskap i mottakerlandet, men med lite hell», heter det om Malawi i rapporten. Blant de sju landene er Malawi det eneste der giverne har valgt å holde tilbake budsjettstøtten fordi dialogen med myndigheten ikke ga resultater.
- Malawi er et land der den politiske ledelse ikke har hatt evne eller vilje til endring, men har sett på statskassen som en ressurs for mer eller mindre egne formål. I et slik tilfelle vil ikke mer budsjettstøtte endre handlemåten, forklarer Jens Claussen.

Tar tak. Den erfarne bistandskonsulenten understreker likevel at landets nye lederskap har tatt tak i problemene.
Claussen mener den viktigste forutsetningen for at budsjettstøtte skal fungere er at landet selv viser en klar politisk vilje til nøysomhet og disiplin i statsforvaltningen.
- Det innebærer også at de politiske organer som skal overvåke regjeringens politikk og pengebruk forstår sin rolle og har tilstrekkelig styrke, sier Jens Claussen.
Han mener at mangel på en slik maktbalanse lett kan lede til sløsing og korrupsjon. Samtidig må også befolkningen for øvrig få tilgang på informasjon om hvordan staten bruker sine penger.
Kostnaden ved evalueringen er rundt 20 millioner kroner, hvorav Norge har bidratt med 1,3 millioner kroner. Arbeidet startet i november 2004 og den ferdige rapporten ble lagt fram 9. mai i Paris.