Ny vin i gamle flasker, eller?

Det er nesten utrolig at en så grunnleggende omlegging av hele bistandsapparatet som har skjedd i 2004, med flytting av fokus i det utøvende arbeid fra Norad til Utenriksdepartementet, har skjedd uten offentlig debatt. Det er trolig to grunner til at dette er mulig. Den ene tas opp av Torild Skard i en kronikk i Aftenposten, nemlig at utviklingspolitikken berører folk i andre land mer enn i Norge, og at den derfor ikke er et brennhett tema i den hjemlige politiske debatten. Det andre er at omleggingen ikke berører de frivillige organisasjonene, de flinkeste til å ta opp saker som berører deres virksomhet, og kanskje de som har størst politisk kraft.
Det er befriende at to så tunge aktører som Torild Skard (nå ved Norsk Utenrikspolitisk Institutt, NUPI) og Alf Morten Jerve (assisterende direktør ved Christian Michelsens Institutt, CMI) nå stiller spørsmål ved sentrale teser i bistandspolitikken i de senere år. Bak alle de store ordene om fattigdomsbekjempelse, idealisme og de gode intensjoner savnes hva man konkret vil gjøre i de enkelte land.
Hvilken rolle skal de enkelte bilaterale givere kunne ha? Og hvilken virkning har strukturtilpasning, markedsliberalisering og svekkelse av staten for eksempel hatt på situasjonen i de fattigste landene? Og hvor er det blitt av mottakerne - samarbeidspartnerne - når norske strategier, utformet uten at mottakerne har vært med, skal prege utviklingsarbeidet? Og hvordan skal strategiene tilpasses de enkelte lands egenart og ståsted? Samt de til enhver tid sittende bistandspolitikeres personlige prioriteringer?

MOTTAKERANSVAR var et begrep som ble lansert i norsk utviklingssamarbeid, som betydde at fokus ble satt på mottakerens ansvar for, og evne til, å gjennomføre konkrete prosjekter. Det ble viktig at spillereglene for samarbeidet ble klare, og at begge parters spesifikke ansvar var gjensidig forstått. Utviklingsmeldingen har kastet dette på båten. Langt på vei er det blitt erstattet med giverkoordinering, budsjettstøtte og troen på at landenes egne fattigdomsstrategier, PRSP, (ofte gjort av giverfinansierte konsulenter) skal sikre eierskap. Eierskap er avhengig av mer kompliserte prosesser enn ordmagi i bistandsdokumenter. Det er fullt mulig å gi prosjektstøtte innenfor et nasjonalt budsjettopplegg, og la landet selv både prioritere og styre utviklingen. Og samtidig ha kontroll og oversikt over hvordan pengene anvendes. Det er to parter, ofte med ulike interesser, i ethvert forpliktende samarbeid. Og budsjettstøtte i korrupte og ineffektive regimer (som jo finnes), virker lett som en regimestøtte.

I EN FORLENGELSE av denne debatten tar professor Arne Olav Øyhus i Bistandsaktuelt nr. 6/2004 opp spørsmålet om bistandspenger kan forvaltes på en mer effektiv måte. Formålet for utviklingshjelpen må i siste instans være å få en positiv utviklingseffekt for folk i mottakerland. Øyhus stiller spørsmål ved om den alltid har vært så effektiv som den burde. De gode intensjoner og de gode ordene har ikke alltid ført til de gode resultater i praksis. Det er ikke vanskelig å være enig i det.
Øyhus foreslår å dele den bilaterale bistanden i to deler. Den ene potten skal ta seg av korte og mellomlangsiktige sosiale og humanitære tiltak, inklusiv nødhjelp, som ubunden gavebistand. Forskjellen fra den nåværende ordningen vil være at nødhjelp koordineres (bedre) med langsiktig bistand. Sikkert en bra tanke. Særlig hvis den kan gjennomføres uten for store nye organisasjonsendringer på toppen av det som allerede er foretatt.

MEN DEN ANDRE biten, og som etter hvert skal kunne utgjøre en tredjedel av bistandsbudsjettet, skal konsentrere seg om økonomisk utvikling, næringsliv og handel. Øyhus ser for seg dette organisert som Den Norske Utviklingsbanken (NUB), som skal støtte prosjekter med klar utviklingsmålsetning, men organisert som forretningsmessige prosjekter. Selv om lånene er tenkt å være «myke», altså med et islett av gavevilkår, skal de i prinsippet tilbakebetales.
På denne måte ønsker Øyhus å bidra til at bistanden skal bli mer effektiv, ved at det stilles krav til at prosjekter innen dette felt skal være lønnsomme, eller i hvert fall rentable nok til at investeringen skal kunne tilbakebetales.
Dette er jo en radikal tanke. Er det noe felt norsk utviklingssamarbeid ikke har lykkes med, så er det i sektoren økonomisk vekst, næringsliv og handel. Etter hvert har ledende politikere (i hvert fall i ordbruken) akseptert at økonomisk vekst er nødvendig for å underbygge sosial og materiell utvikling. Men det har vært lite praktiske opplegg for å få dette til. Og de som har arbeidet med feltet innen utviklingssamarbeidet, har hatt store problemer med å bli akseptert som «salongfähige» (dannede, red.anm.) bistandsarbeidere. Opplegget kan bety at fem milliarder kroner (på dagens nivå) tilføres lånemassen for økonomiske vekstprosjekter. Det har neppe vært mer enn 1/10 av dette noensinne innen bistanden. Faktisk er de frivillige organisasjonene i dag sannsynligvis bedre til å få frem økonomisk vekstprosjekter enn den statlige bistanden.

JEG HAR STOR sympati for å tenke radikalt på denne måten. Kanskje er det også nødvendig hvis vi radikalt vil være med på å endre den økonomiske skjevheten i verden, og redusere økende forskjeller.
Men hvis vi skal gjøre radikale endringer for å bedre effektiviteten av det vi gjør, er det viktig at vi har tenkt igjennom organiseringen så vi ikke kjører oss fast i et mareritt av en byråkratisk hengemyr. Øyhus foreslår nemlig en deling som går på at den tradisjonelle, humanitære gavebistanden (multilateral og bilateral) skal administreres av Utenriksdepartementet, mens et slanket Norad skal ta seg av NUB. Et Norad som skal ha en stor grad av uavhengighet fra de politiske myndigheter (men er ikke dette en utopi?).
I utgangspunktet vil Norad sannsynligvis personellmessig være særdeles dårlig egnet til å ta seg av lånebaserte investeringsprosjekter av denne størrelsesorden, som krever en stor grad av investormessig profesjonalitet.
Og behøver vi i det hele tatt å opprette en ny institusjon for å gå i denne retningen? Det finnes allerede nasjonalt, regionalt og internasjonalt institusjoner som er profesjonelle i å utføre denne type analyser, og behandle lånetransaksjoner. Og hvorfor ikke ta skrittet fullt ut og bruke institusjoner i utviklingsland? Vi kan bidra til å utvikle og styrke disse institusjonene. Og det er fullt mulig å sette opp prinsipper for hvordan vi for eksempel vil at fondene skal operere, ha styremedlemmer og sørge for skikkelig revisjon.

ALTSÅ: JEG ER positiv til at en større del av utviklingsmidlene brukes til lån til produktive prosjekter, som kan bidra til økonomisk vekst i utviklingsland. Men samtidig kan vi videreutvikle MOTTAKERANSVARET ved å styrke eksisterende institusjoner i utviklingsland som utfører dette for oss.
Det kan i hvert fall ikke være nødvendig å starte NUB som en beskjeftigelsesterapi for Norad.

Per Ø. Grimstad er tidligere direktør i Norad.