Hva vet vi egentlig om Kinas utviklingsfinansiering og bistand?

Dette er en kronikk. Meninger i teksten er skribentens egne.

Knut Thonstad Knut Thonstad

Seniorrådgiver i Norads seksjon for utdanning og forskning. Har tidligere vært ambassaderåd innen utviklingsfeltet i Beijing

Kinas internasjonale profil ble skarpere da Xi Jinping ble leder i Kommunistpartiet i 2012. 

I 2013 kom Belte- og vei-initiativet med vekt på kinesiske infrastruktur-investeringer. Den asiatiske infrastrukturbanken ble grunnlagt i 2015. BRICS, som opprinnelig var et samarbeid mellom Brasil, Russland, India, Kina og Sør-Afrika, er blitt utvidet med nye land. Og i 2020 kunngjorde Kina at landet hadde avskaffet ekstremfattigdom, før de startet Global Development Initiative i 2021 med vekt på fattigdomsreduksjon og økonomiske sider av FNs bærekraftsmål.

Siden 1970-tallet har Kina hatt en politikk for ikke-innblanding. Landet ønsker gode forbindelser til de til enhver tid sittende regimer uavhengig av politisk farge.

Bistand er bare en del av de økonomiske strømmene til utviklingslandene. Både tradisjonelle givere i OECDs utviklingskomité og Kina er opptatt av de totale økonomiske ressursene som er tilgjengelige for utviklingsland, ikke bare bistand.

Miljø er blitt et viktig tema i kinesisk utviklingsfinansiering. Den asiatiske infrastrukturbanken har tverrgående hensyn på linje med Verdensbanken, og kinesiske banker har fått grønne retningslinjer for utenlandsprosjekter. Kina har stanset finansiering av kullkraft i utlandet.

Kinas bistand

Det kinesiske bistandsdirektoratet ble opprettet i 2018. Institusjonen har bare rundt 100 ansatte, men koordinerer og godkjenner gavebistand. 

Institusjoner under ulike departementer, særlig Handelsdepartementet, gjennomfører prosjektene på sine områder. Exim Bank er ansvarlig for prosjektvurdering og utbetaling av subsidierte bilaterale lån. Ulike departementer bidrar til finansiering av FN-organisasjoner og utviklingsbanker. 

Kina vil være femte største giver til Verdensbankens fond for de fattigste landene (IDA) 2025 til 2028, bak USA, Japan, Storbritannia og Tyskland.

I 2021 kom dokumentet China’s International Development Cooperation in the New Era, som legger vekt på Kinas ansvar som et stort land. Det peker på at Kina er et utviklingsland og mener at bistand som sør-sør-samarbeid er overlegent nord-sør-bistand. I tillegg argumenteres det for prinsippet om «gjensidig nytte» for Kina og mottakerlandene.

Dokumentet støtter 2030-agendaen med bærekraftsmålene og betydningen av internasjonalt samarbeid, og framhever Belte- og vei-initiativet som et bidrag til dette. Det rapporterer et gjennomsnitt på 7 milliarder amerikanske dollar i bistand i perioden 2013–2018.

Tall for senere år vil trolig komme med i et nytt tilsvarende dokument. Kina er ikke medlem av OECDs utviklingskomité (DAC), og tallene for utenlandsbistand er ikke nødvendigvis det samme som offisiell bistand (ODA) slik det er definert av OECD. 

Det er heller ikke samme transparens som for OECD-DAC-bistand. Det kinesiske bistandsdirektoratet har invitert andre land til å komme med innspill til det nye dokumentet. Vestlige land har etterlyst mer kinesisk åpenhet, bedre og oppdatert statistikk.

Når en skal beregne gave-elementet i et lån tas det utgangspunkt i markedsrenten mottakerlandene står overfor. Dagens OECD-regler krever at om lån til lavinntektsland skal kunne regnes som ODA, skal det tas utgangspunkt i en rente på 9 prosent og gis en subsidie/gave på minst 45 prosent, for lavere mellominntektsland tas det utgangspunkt i en rente på 7 prosent og en subsidie på minst 15 prosent. 

På grunn av manglende transparens er det vanskelig å anslå hvor mye av kinesiske lån som er ODA. Kinesisk ODA som ren gavebistand kan lettere finnes fra offisielle kinesiske budsjetter.

Vestlige anslag for Kinas ODA har ligget lavere enn kinesiske bistandstall. En av studiene anslår at Kinas ODA økte fra 5,2 milliarder dollar i 2015 til 6,4 milliarder dollar i 2019 og falt til 5,0 milliarder i 2020.

I 2022 anslås ODA utenom vaksiner til 5,0 milliarder dollar. I tillegg kommer vaksinebistand som maksimalt er anslått til 2,9 milliarder dollar. Av beløpet på 5 milliarder var knapt 3 milliarder gavebistand til andre land og rentefrie lån, knapt 1 milliard dollar til internasjonale organisasjoner, resten var subsidierte lån til andre land.

Målt som ODA, er Kinas bistand over tid ikke vesensforskjellig fra Norges nivå.

Ifølge China’s International Development Cooperation in the New Era utgjorde gaver 47 prosent av stat-stat-bistanden i perioden 2013–2018. Det meste av dette gikk til velferd, utdanning, helse og nødhjelp. Fire prosent var rentefrie lån til sykehus og skoler. Subsidierte lån, som går mest til industri og infrastruktur, utgjorde 49 prosent. Geografisk gikk 45 prosent til Afrika, 36 prosent til Asia og sju prosent til Latin-Amerika.

Kina er opptatt av trepartssamarbeid mellom tradisjonelle givere, givere i framvoksende økonomier og mottakerland. Kina har hatt slikt samarbeid med flere vestlige land. Den geopolitiske situasjonen gjør det nå mer krevende å få til, men Kina har flere samarbeidsprosjekter med Tyskland og FN-organisasjoner, og har nylig trappet opp samarbeidet med Gates Foundation i Afrika og Asia.

Evaluering av bistandsprosjekter

Kina har utviklet evalueringskriterier som ligner OECDs, men landet regner infrastruktur som viktigere og styresett og sosiale sektorer som mindre viktig enn tradisjonelle givere. Evaluering av prosjekter er basert på et omfattende poengsystem. Systemet er beskrevet i dokumentet China’s Foreign Aid Project Evaluation (FAPE) System fra 2023.

Det er en rekke indikatorer knyttet til prosjektets temaområde og dets gjennomføring. Også politiske, økonomiske, sosiale og miljømessige virkninger på mottakerlandet, virkninger på Kina og bidrag til den internasjonale utviklingsagendaen blir lagt vekt på. Virkninger på Kina utgjør 10 prosent av samlet antall poeng i prosjektet.

Halvparten er basert på de to indikatorene:

• Om prosjektet fremmer vennskap mellom Kina og mottakerlandet
• Om prosjektet bedrer Kinas internasjonale omdømme og innflytelse

Halvparten er på:

• Om prosjektet har bidratt til integrering av Kinas standarder, tekniske spesifikasjoner og produkter med de til mottakeren, og om det har bidratt til teknologisk innovasjon i relevante næringer i Kina

Kinesiske økonomer argumenterer mot ren altruistisk bistand. De mener at mål om gjensidig nytte øker interessen hos begge parter og bidrar til høyere kvalitet. Som i vesten er det også noe skepsis til bistand hos befolkningen i Kina. En måte å motvirke dette på, er å vise gevinster for Kina. Mange vestlige land begrunner også bistand delvis med egennytte, men som regel uten å tallfeste dette slik Kina forsøker å gjøre.

Kina og Verdensbanken

Kina har selv hatt stor nytte av Verdensbank-prosjekter, men er uenig med banken om utviklingspolitikk og krav til mottakerland.

Etter andre verdenskrig dominerte en utviklingsmodell der fattige land skulle industrialiseres raskt gjennom teknologioverføring og overgang fra landbruk til industri. Vestlig bistand fulgte denne linjen fram til 1970-tallet. I Afrika førte import av avansert kapitalutstyr til få jobber, høye kostnader og lav utnyttelse av kapitalutstyret.

Fra 1980-tallet ble dette erstattet av strukturtilpasningsprogrammer fra Verdensbanken og Det internasjonale pengefondet, preget av markedsorienterte reformer. Verdensbankens politikk er senere justert, men legger fortsatt vekt på næringsnøytralitet og skepsis til aktiv industripolitikk. Kritikere mener dette bidrar til fortsatt råvareavhengighet.

Kina deler etterkrigsambisjonene om strukturell transformasjon, men mener gjennomføringen var feil. Ifølge kinesiske økonomer bør utviklingsland satse på arbeidsintensiv industri, aktiv industripolitikk og gradvis teknologisk læring gjennom kopiering og oppgradering. Staten bør spille en sentral rolle gjennom investeringer i infrastruktur, utdanning, energi, forskning og rimelig finansiering.

Kina fremmer denne modellen blant annet gjennom det nevnte Global Development Initiative fra 2021 og bistandsprosjekter rundt dette. Kinas Global Development Report, utgitt siden 2022, kan delvis ses som konkurrent til Verdensbankens World Development Report.

Kinesiske lån til Afrika

I forkant av Belte- og vei-initiativet i 2013 hadde Kina overkapasitet i bygg- og anleggssektoren. Landet ønsket å knytte andre land nærmere til seg og gjøre det billigere å transportere varer og handle. Kina hadde behov for råvarer. Mange fattige land ønsket seg bedre infrastruktur, og infrastruktur var også viktig for Kinas egen utvikling. Kina kunne levere god kvalitet til en moderat pris finansiert av eksportkreditt med lave renter. Eksportkreditt krever at minst 50 prosent av innholdet i prosjektet må være kinesisk.

Midlene overføres gradvis til det kinesiske selskapet for å dekke dets kostnader. Midlene forlater aldri Kina. Når prosjektet er ferdigstilt har mottakerlandet et ferdig prosjekt og gjeld til kinesiske banker. En betydelig del av Afrikas gjeld til Kina er knyttet til slike prosjekter.

Kinesiske myndigheter så at mange mottakerland ikke betalte og at det var lagt for lite vekt på risiko og regelverket ble strammet inn. I 2016 nådde nye lånetilsagn til Afrika toppen for så å falle kraftig.

I perioden 2000–2023 registrerte Chinese Loans to Africa-databasen til sammen 1 306 lånetilsagn med en samlet verdi på 182,2 milliarder dollar fra kinesiske aktører til 49 land og sju regionale institusjoner. Databasen inneholder bare lånetilsagn, ikke utbetalinger, tilbakebetalinger eller mislighold.

Rundt en firedel av beløpene gikk til Angola, mye med sikkerhet i landets oljeeksport. Lån med sikkerhet i ressurser er også brukt i andre land med svak kredittverdighet, ikke bare av Kina. Andre kreditorer misliker dette fordi det kan påvirke hvilke kreditorer som får betalt.

Bruttoinntektene fra kinesiske byggeprosjekter i Afrika nådde en topp på 55 milliarder dollar i 2015 og var 41 milliarder i 2024. I 2014 kom 37 prosent av de internasjonale bruttoinntektene for kinesiske byggefirma fra Afrika. I 2024 kom 24 prosent fra Afrika, 53 fra Asia, 10 fra Europa og 8 prosent fra Latin-Amerika.

I 2024 var globale kinesiske direkteinvesteringer (FDI) på 192 milliarder dollar, hvorav kun 3,4 milliarder til Afrika. Over tid har over halvparten vært i bygg- og anlegg eller gruver. Kapitalbeholdningen av akkumulert FDI var 43,8 milliarder dollar. 

USA har en beholdning på 47,5 milliarder dollar, men hadde negative investeringer på 2 milliarder i 2024. Det meste av både USAs og Kinas utenlandske direkteinvesteringer skjer i rikere eller mer rasktvoksende økonomier.

Tallene over indikerer at svært mye av den kinesiske aktiviteten i Afrika sør for Sahara dreier seg om eksport av byggeprosjekter finansiert med langsiktig eksportkreditt. Kina har funnet det lite lønnsomt å investere egne midler i næringsvirksomhet i regionen.

Handel med Afrika

Fram til 2013 var det balanse i handelen. Dette endret seg med Belte- og vei-initiativet. Det afrikanske handelsunderskuddet gjør det vanskeligere å betale tilbake lån til Kina.

Forumet for samarbeid mellom Afrika og Kina holder toppmøter hvert tredje år. På møtet i 2021 satte det som mål at Kinas årlige import fra Afrika i snitt skulle være 100 milliarder dollar i perioden 2022–2024. 

Målet ble nesten nådd, men kinesisk eksport steg enda raskere og underskuddet økte. Dette kan delvis ha sammenheng med vridning av kinesisk eksport fra USA og til andre markeder. Tall for 2025 tyder på at dette fortsetter. Av afrikansk eksport til Kina skjer 99 prosent tollfritt, men omfanget begrenses trolig blant annet av forskrifter og regler.

Vil Kina fylle gapet etter USA?

Kuttene i amerikansk og annen vestlig offisiell bistand er omkring ti ganger Kinas totale bistand. 

Vestens reduksjon gjelder særlig støtte til sosiale sektorer, mens Kina konsentrerer seg om infrastruktur. Kina kan tette noen hull, blant annet i humanitær bistand, men landet ønsker sannsynligvis fortsatt å støtte sosiale formål og globale fellesgoder gjennom det multilaterale systemet. 

Med redusert deltakelse fra USA, og delvis fra andre givere, vil Kinas innflytelse og gjennomslagskraft sannsynligvis øke.

På Forumet for samarbeid mellom Kina og Afrika sitt toppmøte i 2024 lovet Kina 50 milliarder dollar til Afrika over en treårsperiode, hvorav 10 i bistand og 10 i direkteinvesteringer i næringslivet. 

Det innebærer i store trekk en videreføring av dagens nivå og innretning. Tiden for de store infrastrukturprosjektene er over.

Kina er Afrikas største bilaterale kreditor. Avdragsfriheten på gjelden til Kina er trolig ofte 5–7 år og tilbakebetalingstiden 15–20 år. Tilbakebetaling av gjeld til Kina bidrar sammen med annen gjeldsbetjening, svak økonomisk utvikling og liten skatteinngang til fortsatt lav finansiering av helse- og utdanningsbudsjetter i mange afrikanske land.