Næringslivsbistandens dilemma i svake stater

Jobbskaping og næringsutvikling er blant regjeringens bistandspolitiske hovedmålsetninger. Setningen «skal vi lykkes med bærekraftsmålene må privat sektor med på laget», er blitt et bistandspolitisk mantra, senest gjentatt av Nikolai Astrup i bistandspolitisk redegjørelse for Stortinget.

Problemet med dette mantraet er at begrepet «privat sektor» betyr svært ulike ting i ulike kontekster. I svake og såkalte «sårbare» stater, som også er hovedprioritet, er ofte skillet mellom «privat» og «offentlig» uklart, og drivkreftene og prinsippene som ligger til grunn for «privat» virksomhet ligger milevis fra norske bistandsprioriteringer.

Det har Norfund – spydspissen i det norske virkemiddelapparatet for å skape næringsutvikling – fått erfare i møte med virkeligheten i Guatemala og Honduras. Utfordringene Norfund har møtt i Mellom-Amerika kan ha stor relevans for det videre arbeidet med næringsutvikling, særlig i den type stater norske myndigheter nå særlig ønsker å arbeide i.

Lokale protester og drap

Norfund har i dag investeringer i energi- og finanssektoren i Guatemala og Honduras. Målsetningen er å bedre rammebetingelsene for lokale bedrifter gjennom bedre tilgang til finansiering og rimelig og stabil fornybar energi.

I begge land har Norfund møtt problemer i form av lokale protester mot prosjekter, på tross av at bærekraft og lovlighet er vurdert som solid. Drapet på den kjente honduranske miljø- og urfolksaktivisten Berta Cáceres har tilknytning til et vannkraftprosjekt som involverer eierfamilien til Norfunds partner Banco Ficohsa.

Gjennom en årrekke har Norfund blitt kritisert av NGO-er for å støtte prosjekter som ikke ivaretar miljøhensyn og interessene til urfolk og andre befolkningsgrupper.

Men hvordan skal man egentlig unngå å havne i konflikter i land som Honduras og Guatemala der selve begrepet «privat sektor» i årtier er blitt assosiert med en elite som aldri har hatt hensynet til landets utvikling som ledetråd? Et første skritt på veien er å forstå hvor grunnleggende forskjellig næringslivaktører tenker avhengig av institusjonell kontekst.

Den sterkestes rett eller felles interesser?

Det kan være nyttig med en analogi til ulike skoleretninger i faget internasjonal politikk. Forutsetningen er at utenfor nasjonalstatens ordnede rammer råder anarkiet og den sterkestes rett. De såkalte realistene argumenterer for at i fraværet av en statsmakt eller andre institusjoner må man ikke bare tenke på absolutt gevinst av sine handlinger, men på hvordan de påvirker relativ makt: altså maktforholdet mellom en selv og andre aktører. Overlevelse og sikkerhet er alltid det fundamentale; dominans er målet. Motstykket til realistene er de liberale institusjonalistene, som argumenterer for at ikke bare finnes viktige institusjoner, normer og regler som regulerer samhandling mellom aktører; samarbeid om felles målsetninger er på lang sikt rasjonelt og vil derfor vinne frem til slutt.

Land med så svake og fragmenterte institusjoner som Guatemala og Honduras har mange paralleller til et internasjonalt anarki. Etter å ha studert næringslivseliter i disse landene i mange år, er min erfaring at de tenker som politiske realister. For å skape tilstrekkelig forutsigbarhet for sine bedrifter er målet ikke bare profitt, men fysisk og økonomisk overlevelse, sikkerhet og dominans. Dominans sikres blant annet gjennom å etablere store flersektor-konglomerater, som minsker behovet for velfungerende markeder og institusjoner.

For mange vil også nytten av å relatere seg til illegale virksomheter, for eksempel ved å hvitvaske penger som kommer fra narkotikavirksomhet, være større enn risikoen for å bli innhentet av det svake rettsvesenet.

Ulike eliter slåss om staten

Siden det ikke er noen automatikk i hvordan loven håndheves, er det også essensielt å dominere ulike deler av statsapparatet. Den honduranske forskeren Victor Meza kaller staten der for en «øygruppe», der ulike private aktører «eier» hver sin øy, mens Guatemalas stat gjerne blir omtalt som en markedsplass der politiske tjenester byttes mot penger eller annen godtgjørelse.

Det er ikke lenger slik, som El Salvadors nå snart helgenkårede biskop Oscar Romero engang sa, at «Loven er en slange som bare biter den som går uten sko». I dag har de fleste råd til sko, og loven brukes også mot dem som forflytter seg i privatfly. Loven er snarere ammunisjon til bruk for den som klarer å sikre seg kontroll over geværet, nemlig statsapparatet og rettsvesenet. Det finnes ikke én elite som NGO-ene ofte påstår, men mange ulike konkurrerende grupper, som søker kontroll over institusjonene.

I motsetning til en realistisk tankegang tenker Norfund og de fleste norske næringslivsaktører som liberale institusjonalister. Samarbeid fundert på landets lover og regler blir sett på som nøkkelen til økonomisk gevinst. En bedrifts profitt blir ikke betraktet som en annen bedrift sitt tap. Snarere tvert i mot, tenker man at når en norsk bedrift eller Norfund investerer, så vil det skape arbeidsplasser og økonomisk aktivitet som vil generere nye muligheter for næringslivet. Sikkerhetsutfordringer løses gjerne privat gjennom vakthold og forholdsregler der offentlig beskyttelse ikke er tilstrekkelig, uten at man vurderer virksomhetens innflytelse på bredere samfunnsinstitusjoner.

Når Norfund møter på lokale konflikter i Honduras og Guatemala handler det ikke bare om interessekonflikter omkring retten til jord og vann og fordeling av jobber, inntekter og goder, som næringslivet ofte hevder. Det er heller ikke bare verdikonflikter omkring hva slags utvikling og forhold mellom natur og mennesker man ønsker, som NGO-ene ofte argumenterer for. Det handler om kampen om hvem som skal dominere institusjonene og på hvilke premisser. Dilemmaet er at økonomisk gevinst i samarbeid med én aktør kan bidra til å opprettholde institusjoner som er svært lite gunstige for rammebetingelsene for det store flertallet av små og mellomstore bedrifter som man egentlig ønsker å hjelpe.

Ønsker at ansvarlige investorer skal bli

Noen mener at løsningen på dilemmaet er å trekke seg ut. Men til og med de fleste aktivister ønsker å ha ansvarlige investorer tilstede på lengre sikt. De er ofte de eneste aktørene som både er forpliktet til å operere etter standarder for etikk og bærekraft, og som kan ha innflytelse på lokale aktører.

Hvis regjeringen mener alvor med å prioritere næringsutvikling i sårbare områder, må den innse at dette krever helhetlig innsats. Det er fullt mulig for private investorer å tjene penger i en slik kontekst, men skal næringslivet bidra til å samtidig oppnå andre målsetninger som bærekraft, fattigdomsreduksjon og styrking av institusjoner, må man samtidig satse på å styrke institusjoner og sikre at man samarbeider med de aktørene som har det i mente. Det krever grundig og oppdatert lokal kunnskap om historie, institusjoner og aktører.

Ingen bør slå seg til ro med en miljøkonsekvensanalyse, lønnsomhetsutredning, eller rapporten fra en enkelt lokal konsulent, men skaffe den nødvendige «know who» i tillegg til «know how». Ved å gå inn i områder der staten er «delprivatisert» som i Honduras, blir næringslivet ufrivillig en politisk aktør. Det er en svært krevende rolle, men lykkes det kan næringslivet få til langt mer sammen med andre aktører enn de kan få til på egen hånd. Som historien har vist i internasjonal politikk, har også institusjonalistene innkassert sine seire.