I Tanzania prøver de seg på bistandskoordinering

Norske skattebetalere bekymrer seg over «om pengene kommer frem» - om det blir noe utvikling av de norske skattekronene. Og for å vite om bistanden er bra, kontrollerer og rapporterer giverne. Greit nok. Problemet er at alle givere har sitt eget system, sine egne regler og rutiner. I et fattig land som Tanzania skaper det voldsomt trykk på administrasjonen. Det er så mange delegasjoner og så få gode folk. Så liten tid til å tenke og planlegge.

Lite kunnskap. - Myndighetene bruker mye tid på å møte givernes delegasjoner. Alle vil møte toppledelsen i det enkelte departement, som i bunn og grunn forteller alle akkurat det samme. Hver enkelt saksbehandler sitter inne med ekspertise på det norske, tyske eller det amerikanske rapporterings- og regnskapssystemet - mens ingen vet hvordan man bruker det tanzanianske, sier forsker Graham Hobbs ved den uavhengige institusjonen Economic and Social Research Foundation.
Bare Norges bistand i fireårsperioden 1994-97 fordelte seg over 150 aktiviteter i snitt hvert år og til sammen 300 prosjekter i hele perioden, ifølge en ECON-rapport. 70 prosent av Tanzanias investerings- og utviklingsbudsjett dekkes av utenlandske givere.
- Tanzania er veldig donoravhengig, og de er så snille og sier ja, ja, ja til alt som kommer fra andre land. Denne høflighetene er blitt deres svøpe og donorene har fullstendig overtatt føringen, mener nestleder Oddvar Jakobsen ved UNDPs kontor i Tanzania.

Styre selv. I tett samarbeid med flere givere er nå Tanzania i ferd med å ta noe av styringen tilbake. De har gått tilbake til en «gammel» tanke - nemlig at tanzanianerne selv skal bestemme hva de trenger, og så få støtte for det. Rett etter frigjøringen hadde nemlig president Julius Nyerere en idé. Han kontaktet de nordiske landene og fikk støtte til Kibaha-senteret. I 1965 åpnet senteret, som består av sykehus, skole og jordbruksopplæring. De første årene ble det drevet av de nordiske landene, men siden 1970 har tanzanianske myndigheter styrt.
- Det er tanzanianerne selv som vet hva som er best for landet, og ikke noen i Norge, sier direktør Joseph Sembodja ved den uavhengige institusjonen Research on poverty alleviation (REPOA). Med støtte fra blant andre UNDP har REPOA de siste tre årene jobbet nært sammen med myndighetene for å utvikle blant annet Tanzania Assistance Strategy (TAS). TAS er en nasjonal utviklingsstrategi som forteller hva som skal gjøres i det østafrikanske landet de neste årene.
- Bistanden var svært fragmentert. Vi ønsket å koordinere alle disse tiltakene innenfor et rammeverk, slik av vi kan se på totaliteten, sier fungerende departementsråd Peniel Lyimo i Finansdepartementet. Der har han hatt det øverste ansvaret for TAS.
- Alle giverne har innsett behovet for å koordinere. De ligger store besparelser i det. I prinsippet er det mottakerens ansvar å koordinere bistanden. Landet er et suverent land, og myndighetene har plikt til å styre landets utvikling, sier Jakobsen i UNDP.

Kurvstøtte. FN-organisasjonen spiller en sentral rolle i denne prosessen, både fordi de oppfattes som en «nøytral» organisasjon og fordi de allerede koordinerer alle FN-organisasjonene i landet. Sektortilnærming er bare et av de mange koordineringstiltakene som er satt i gang. Enkelt sagt betyr det at myndigheter og givere skal se en sektor under ett. Det siste året har flere av giverne gitt noe av sektorbistanden via en «basket» - en kurv der pengene legges og myndighetene kan bruke som de vil innenfor den spesifikke sektoren.
Ambassadesekretær Lornts Finanger mener at mottakeren på den måten slipper å forholde seg til mange givere og mange ulike krav.
- Når man forholder seg til en sektor, lager man en helhetlig plan i stedet for mange fragmenter. Så lager man seg en prioriteringsliste.
- Tidligere har ikke myndighetene kunne være sikker på at alle komponentene ble finansiert. Det er rett og slett noen biter innenfor en sektor som ikke er «sexy» nok for giverne. Myndighetene mister muligheten til å drive økonomisk helhetlig, sier Finanger ved den norske ambassaden i Dar es Salaam.
Forsker Graham Hobbs jobber for tiden på oppdrag fra UNDP for å se på hvilke holdninger giverlandene har til basketstøtten.
- Kurvstøtten passer inn i den trenden blant giverne som sier at tanzanianske myndigheter skal ha eierskap til utviklingen og at prosedyrene må harmoniseres.
- Det store spørsmålet blant giverne har vært hvordan man skal gjøre regnskap for midlene og deres vilje til å ta i bruk det tanzanianske systemet. De er bekymret for både svindel og dårlig styring. Og man må vedkjenne seg at dette er en risiko ved kurvstøtten, sier Hobbs.

Halvparten utenfor. Hvem er så villig til å ta den risikoen? Nederland, Storbritannia, Danmark, Norge, Sveits, Irland og Tyskland. (I prinsippet er Verdensbanken blitt med, men de har ennå ikke utbetalt noen penger). Frankrike, Italia, Canada, USA, Japan, Spania og Belgia er ikke med, opplyser Hobbs.
Tyskland hadde lenge motforestillinger mot å delta, men i forbindelse med en Utstein-gruppens reise til Tanzania i vår, uttalte den tyske utviklingsministeren at de også slutte seg til.
- Det er åpenbart at det er store fordeler å arbeide sammen.
Myndighetene må nå få ansvaret for å planlegge. Vi kan gi gode råde, men må ikke blande oss for mye. Vi må lære oss å stole på dem og å akseptere de valgene de gjør, sier Dr. Helmut Goergen, koordinator på helsesektoren i det tyske utviklingsbyrået GTZ.
Japan er det eneste landet som har gått ut offentlig og uttrykt bekymring og sagt at de ikke vil delta. Bistandsaktuelt ønsket et intervju med en representant fra den japanske ambassaden. De ønsket ikke å uttale seg.
Forsker Graham Hobbs har derimot snakket med japanerne: - Det er fortsatt viktig for Japan å holde sitt eget flagget høyt, og dermed mest drive bilateralt. Men de har også sagt at de ikke er fullstendig imot kurv, og at de vil overveie å slutte seg til.

Strider mot bunden bistand. For mange land har fortsatt en bistandspolitikk som innebærer omfattende bruk av bunden bistand. Når man gir til en kurv, er det umulig å kreve binding eller heise flagg.
Derfor er fungerende departementsråd Ewu Manumbu i Helsedepartementet opptatt av å skape et miljø der alle givere drar i samme retning, og at de som ikke er med i kurv-gruppen likevel følger de prioriteringene som myndighetene legger opp til.
- Vi er glad for det de gjør, men forsøker å oppmuntre dem til å arbeide innenfor vår visjon og det vi mener må gjøres, sier Manumbu. Han har stor tro på at når de andre giverne ser hvor bra kurven fungerer, så vil de henge seg på.
- Dette er et nytt system, og de første signalene er gode. Hvis det blir enda bedre og vi kan bygge opp mer tillit, så vil det nok trekke til seg flere givere etter hvert, tror Manumbu.
- Koordineringen fungerer bra i helsesektoren, i kontrast til undervisningssektoren der det er mye mindre enighet om den underliggende politikken. Der er man verken enig om målet eller metodene, sier Hobbs.

For mye på kurs. Helmut Goergen fra tyske GTZ mener at givene likevel må følge godt med. For tiden er han bekymret for at for mye av pengene bruker på videreutdanning og kursing av helsepersonell. Kost og losjipengene er satt kraftig opp, og dermed «lønner» det seg for ansatte å reise på kurs.
- Jeg er redd for at det blir en del «overutdanning» som følge av dette. Mange kan tjene mer enn en månedslønn på en ukes kurs, sier han.
- Det er uheldig at det er uenighet innenfor giversamfunnet om man skal reagere på dette eller ikke. Jeg tviler på om dette er utdanning som de virkelig trenger, men de norske, danske og britiske giverne vil ikke ha noen diskusjon om dette, og mener at tanzanianerne må bestemme det, sier Goergen. - Det er klart altfor tidlig å overlate alt ansvaret til tanzanianerne, vi har da også alt for lite erfaring med dette ennå

Mer arbeid allikevel? Foreløpig fortsetter alle «basket-givere» også bilaterale prosjekter ved siden av dem som går via kurven. Norge gir for eksempel i dag bare 15 prosent av sin helsebistand via kurven, og planlegger en økning de neste årene.
- Dette må da bety mer arbeid for myndighetene?
- Ja, i en overgangsfase er det mer kontakt, og belastningen er større enn noen gang. I tillegg til koordineringstiltakene har vi også tosidige prosjekter gående. Dermed har også har myndighetene fått dobbelt opp. Men det er forhåpentligvis en annen type kontakt, sier Finanger ved den norske ambassaden.
Koordinering koster, og kanskje spesielt i starten. Myndigheter og givere skal bli enig om mål og metode, om regler for samarbeidet og hvordan pengene skal kontrolleres. Innenfor kurv-gruppen er det uenighet om hvor langt man skal gå og hvilke områder man fortsatt ønsker å ha en finger eller to med i spillet.
- Om det blir mindre arbeid for myndighetene kommer an på hvor mye giverne involverer seg framover, sier Hobbs fra UNDP. Og foreløpig involverer de seg; Smilende bekrefter toppledelsen i Helsedepartementet at dagen etter Bistandsaktuelts besøk, skal de møte en delegasjon fra Danmark og uken etter er det møte med Tyskland.

Må måles. Både givere og myndigheter er opptatt av å lage gode indikatorer for å kunne følge med skikkelig. Flere givere mener at man om fem år bør kunne se i statistikken at for eksempel helsesituasjonen i landet er blitt bedre.
- Det er en stor utfordring å måle effekten. Vi holder fortsatt på med å finne metoder for å måle resultatene. Men mye av dette er rent politiske reformer som går på institusjonsendring og kapasitetsbygging, sier Finanger.