Mer u-hjelp eller bedre u-hjelp?

Fra den meget begrensede oppstarten er Norge nå direkte og indirekte (gjennom multilaterale og private organisasjoner) inne med bistand i mange titalls land. Fra et budsjett på noen få millioner kroner, er bistandsbudsjettet for det inneværende år på mer enn 15 milliarder kroner. Fordi Norge bruker et så betydelig beløp til bistand er det viktig at disse midlene blir brukt på en måte som gir resultater. Det er imidlertid ting som tyder på at kvaliteten på den norske (og den internasjonale bistanden) ikke har vært så god som en kanskje kunne forvente. Det er grunn til å tro at mye kan gjøres for å bruke bistandsmidlene på en mer effektiv måte, i den forstand at man kan få mer utvikling igjen for hver krone. Kanskje vi nå er ved et punkt hvor vi først må stille kravet om at u-hjelpen må bli bedre, før det bevilges mer?
I hele bistandsepoken har den grunnleggende ideen vært at giverne skal gi en form for assistanse (faglig og/eller økonomisk) som skal ha en positiv utviklingseffekt for mottakerne. Fra norsk side har det vært viktig at bistanden skal ytes utfra uegennyttige motiver. Andre land kan ha hatt andre motivasjoner for sin bistand. USA, for eksempel, har sett bistanden i sammenheng med sin egen sikkerhetspolitikk, noe vi oppfatter som at de har mer egoistiske motiver. Dette innebærer ikke nødvendigvis at norsk bistand har gitt bedre resultater enn amerikansk bistand.

All bistand er basert på et tosidig forhold, en transaksjon mellom givere og mottakere. For å vurdere transaksjonens kvalitet, kan det være nyttig å skille mellom to kriterier - motivasjon og resultat. Bistandens motivasjon er grunnleggende sett et etisk spørsmål som dreier seg om hvilket grunnlag bistanden ytes på (for eksempel nestekjærlighet, solidaritet, eller egen vinning). Dette retter seg primært mot giversiden i transaksjonen.
Bistandens resultater er mer eller mindre målbare virkninger av bistanden (økonomisk vekst, bedre helsestell, bedre kompetanse, fungerende institusjoner, osv). Her er det primært mottakersiden i transaksjonen som det fokuseres på.
For hver av de to kriteriene kan vi, for all enkelthets skyld, gi to hovedvurderinger eller karakterer God eller dårlig. En slik betraktningsmåte vil resultere i fire ulike kvalitetsalternativer, basert på fire ulike kombinasjoner av motivasjon og resultat.
Alternativ 1: Kombinasjonen av god motivasjon med gode resultater. Altså, en bistand med høy kvalitet.
Alternativ 2: Kombinasjonen av en gjennomgående dårlig motivert bistand (for eksempel å skaffe seg selv fordeler, økonomiske, militære, politiske eller lignende) med gode resultater. En bistand av middels god kvalitet.
Alternativ 3: Kombinasjonen av en god motivasjon med dårlige resultater. En bistand av middels dårlig kvalitet, men som har kraftige potensialer til forbedring.
Alternativ 4: Kombinasjonen av dårlig motivasjon og dårlige resultater. Dette er en bistand med lav kvalitet, og som verken tjener givere eller mottakere.

Hvordan passer den norske bistanden inn i dette skjemaet? Både nasjonalt og internasjonalt er det en gjengs oppfatning at motivasjonen bak norsk bistand er meget god. Når det gjelder kvaliteten på dens resultater, er dessverre ikke svaret like entydig positivt. Mens visse deler av norsk bistand faller inn under det Alternativ 1, er det helt klart at store deler av bistanden faller inn under Alternativ 3.
Den folkelige støtten til norsk bistand er stor. Problemet er at denne brede støtten kan være relativ grunn. Folk slutter opp om bistanden, men denne støtten kan lett dunste bort hvis bistanden ikke klarer å vise til relativt solide resultater. Spesielt vil dette kunne gjelde i en situasjon hvor bistanden i økende grad blir sett som en konkurrent til det norske skole-, sosial- og helsevesen.
For å sikre en fortsatt sterk folkelig støtte, men mest av alt for å sikre at bistandsmidlene brukes på en måte som har en god utviklingseffekt, bør det være en målsetning å få mer av norsk bistand over fra Alternativ 3 til Alternativ 1. Men da trengs det, etter min oppfatning, nye grep i form av en ny giv i det norske utviklingssamarbeidet. Den nye given bør kjennetegnes av at mens man beholder motivasjonen, må man fokusere mer på resultatene. For å oppnå dette, kan det være hensiktsmessig at de norske bistandsmidlene deles opp i tre ulike «potter».

Den første potten går til de multilaterale institusjonenes arbeid, først og fremst FN, men også Verdensbanken, Valutafondet og de regionale utviklingsbankene. Dette er relativt sammenfallende med dagens situasjon.
Den andre potten går primært til kort- og mellomsiktige, sosiale og humanitære tiltak i utvalgte mottagerland, spesielt i Afrika, og vil primært brukes på nødhjelp, katastrofehjelp, rehabilitering, sosiale tiltak blant de fattige, med fokus på helse og utdanning. Det vil være snakk om ren, ubunden gavebistand. Forskjellen fra dagens situasjon går primært på at bilateral bistand og nødhjelp tas fra samme pott.
Den viktigste endringen fra dagens situasjon angår den tredje potten. Denne er tenkt å gå til en Norsk utviklingsbank (NUB). Man kan tenke seg at NUB vil ha en karakter som tar inn i seg de beste egenskapene fra Grameen Bank, Verdensbankens International Development Association (IDA) og SND. NUB bør ha en stor grad av selvstendighet fra de politiske myndighetene. Banken vil knytte til seg anerkjente eksperter innenfor de mest sentrale fagfelt. Disse skal rekrutters internasjonalt, og det bør være et stort innslag av personer fra utviklingsland. Ekspertene vil ha det faglige ansvaret for å vurdere de innkommende lånesøknadene. Potensielle låntagere kan være regjeringer, bilaterale og multilaterale bistandsorganisasjoner, private organisasjoner (NGOer), lokalsamfunn, og enkeltpersoner som alle kan søke om lån for å gjennomføre konkrete prosjekter av forskjellig størrelse, varighet og innretning. Selv om lånene skal være «myke», altså baseres på gavevilkår, er det viktig å håndheve prinsippet om at lån skal tilbakebetales, og at dette prinsippet ikke skal avvikes uten under helt spesielle omstendigheter, og da på helt spesielle vilkår.
Det bør være en klar forutsetning at de prosjektene som NUB støtter skal ha en klar og tydelig utviklingsrelevant karakter. Selv om det dreier seg om rent forretningsmessige prosjekter, skal de ha som målsetning å bidra til slike ting som fattigdomsreduksjon, matvaresikkerhet, kapasitetsutvikling, et mer produktivt næringsliv, mer robuste sivile samfunn, effektive og fungerende institusjoner, og et bærekraftig naturmiljø.
Hvor stor bør bevilgningen til NUB være? Det er viktig å starte i det små, og kan tenke meg at cirka ti prosent av bistandsbudsjettet ville være en god begynnelse. Etter hvert som NUB blir innarbeidet og skaffer seg et bedre erfaringsgrunnlag, bør denne andelen øke. I full operasjon kan en tenke seg at en tredjedel av det norske bistandsbudsjettet går til NUB.

En slik modell passer egentlig helt utmerket inn i Norges nåværende prioriteringer innenfor det bilaterale utviklingssamarbeidet. Dagens prioriteringer dreier seg om slike områder som hiv/aids, helse og utdanning, menneskerettigheter og godt styresett, bærekraftig miljø og ressursforvaltning, kvinner og likestilling, økonomisk utvikling, næringsutvikling og handel. Mens den tradisjonelle, humanitære bistanden fortsatt skal fokusere på de førstnevnte områdene, kan NUB stelle med de sistnevnte (økonomisk utvikling, næringsliv og handel).
Man kan tenke seg flere modeller for hvordan en ny bistandspolitikk etter disse retningslinjene skal administreres og organiseres. En nærliggende mulighet (og som dessuten støtter seg mye på dagens situasjon), er at Utenriksdepartementet bestyrer midlene innenfor de to førstnevnte pottene, mens et omdannet, slanket og faglig styrket NORAD vil ha ansvaret for NUB.

Dette passer som hånd i hanske med omorganiseringen av det norske utviklingssamarbeidet hvor NORAD skal være den bistandsfaglige instans, samt at de skal beholde den søknadsbaserte bistanden. Når det gjelder den søknadsbaserte bistanden kan man tenke seg at det opprettes to underavdelinger; den søknadsbaserte humanitære (tradisjonelle) bistanden, blant annet til de private organisasjonene, og den søknadsbaserte næringsutviklende bistanden.
For mottakerne kan en slik omlegging føre til bedre og mere utvikling for de samme pengene. For giverne kan den gode motivasjonen beholdes.

Arne Olav Øyhus er professor i Utviklingsstudier ved Høgskolen i Agder.