Nytt fokus på resultater i bistanden

I slummen i Manila bor det 700.000 gatebarn ifølge offisiell statistikk. Det er altså flere gatebarn DER enn det er innbyggere i Oslo. Mange har ingen familie. De fleste livnærer seg på fornedrende måter, og 20.000 regnes som prostituerte.
Hva kan vi gjøre med en slik uakseptabel situasjon? Det er ikke mulig å «forandre verden til det den var før», slik gatebarnet Monalisa ønsker. Myndighetene, kirken, UNICEF, og Verdensbanken støtter prosjekter for å hjelpe gatebarna. Vi kan også gi bidrag til frivillige organisasjoner som arbeider systematisk for å gi gatebarn utdannelse og helsestell (blant andre den norske Misjonsalliansen). Men de fleste gatebarna faller utenom alle hjelpeordninger. Slik er det i mange fattige land.
Hovedløftet må tas av landets egne myndigheter, med hjelp fra det internasjonale samfunn. For å bekjempe fattigdom er det viktig å stimulere økonomisk vekst, men det trengs også godt styresett, en sosial utviklingspolitikk og et fungerende sivilt samfunn for å sikre at ressursene kommer de fattige til gode. Det vi kan gjøre er å øke ressursoverføringene og å sørge for at hjelpen vår til utviklingslandene blir så effektiv som mulig.
FN-konferansen om finansiering av utvikling fant sted i Monterrey i Mexico i mars 2002 og samlet over 50 stats- og regjeringssjefer. I Monterrey var det enighet om at utvikling er et forpliktende, felles ansvar: utviklingsland og overgangsland skal bedre sitt styresett og sin økonomiske politikk mens industriland skal yte mer og bedre utviklingshjelp og føre en gunstigere handelspolitikk. Samtidig ble FNs tusenårsmål for bekjempelse av fattigdom på åtte områder innen år 2015 gjort til hovedmål for dette partnerskapet. Monterrey-forståelsen og FNs tusenårsmål krever sterkere fokus på å nå resultater. Derfor tok Verdensbanken og de fire regionale utviklingsbankene et initiativ i Monterrey for å styrke resultatorienteringen i utviklingsprosessen. Dette skal skje hos både giver og mottager under strategisk planlegging, under gjennomføringen av utviklingstiltak og under vurderingen av virkningene av tiltakene.

Resultatorientering innebærer en ny tenkemåte, slik at man starter planleggingen av utviklingstiltak med å fastsette målet man ønsker å nå. Man bør ikke ta utgangspunkt i innsatsfaktorene og så analysere deres konsekvenser, for deretter å fastsette målene. Ressurstilførselen er selvsagt en nødvendig forutsetning for å gjennomføre tiltaket, men må skilles klart fra måloppnåelsen. I planleggingen må vi skjelne mellom innsatser (inputs), aktiviteter/prosesser, produkter (outputs), korttidsvirkninger (outcomes) og langtidsvirkninger (impacts). For eksempel kan vi ha som mål å bekjempe fattigdom ved å skape tilgang til arbeidsmarkedet for flere mennesker (langtidsvirkning). Deretter må vi stille opp en handlingsteori som viser hvilken aktivitet som egner seg best for å nå målet, og hvordan dette henger sammen. Aktiviteten kan for eksempel være utdanning. Under denne synsvinkelen blir lærere, lokaler og elever å betrakte som innsatser, undervisningen er prosessen, de uteksaminerte er produktet og deres nye kompetanse er korttidsvirkningen.
Det er også nødvendig å utvikle gode indikatorer på forhånd for å måle resultatene på hvert stadium av tiltakene. En løpende måling av resultatene tjener som styringsverktøy og gir grunnlag for en vurdering som bidrar til læring, bedre ledelse og kvalitetssikring. Den skal også tillate kontroll og dokumentasjon av innsatsen. Det er tre hovedutfordringer til resultatmåling. For det første er det gjerne slik at jo lenger avstand det er mellom innsats og resultat, jo vanskeligere blir det å påvise en sammenheng: det er nærmest umulig å bedømme hvor mye en enkelt bistandsyter har bidratt gjennom sine prosjekter til et lands fattigdomsreduksjon. For det annet kan det være umulig å spore den enkelte givers bidrag i nye, brede bistandsformer slik som felles sektorstøtte, mens det til gjengjeld kan bli lettere å identifisere utviklingseffekten av slike tiltak enn av enkeltprosjekter. For det tredje blir resultatmåling svært krevende når man har å gjøre med overordnede og langsiktige mål som FNs tusenårsmål for 2015, og det er behov for å utvikle mellomliggende mål og indikatorer. Fremdriften mot tusenårsmålene skal derfor kontrolleres i 2005, 2010 og 2015. Men en slik kontroll vil være vanskelig i mange land, fordi kapasiteten på statistikkområdet trenger å bygges ut.
Det pågår for øvrig en faglig debatt om det skal stilles opp felles indikatorer for tusenårsmålene for alle land, eller om vi bør utforme individuelle indikatorer for hvert land. UNDPs utviklingsindeks viser at vi med hell kan bruke felles indikatorer på noen få, utvalgte områder. Det synes å være en preliminær tendens i debatten at landspesifikke indikatorer vil være å foretrekke når det gjelder tusenårsmålene. Etter Monterrey-konferansen organiserte Verdensbanken et oppfølgingsmøte i Washington, der deltakerne så nærmere på arbeidet for å innføre resultatorientering og øke kapasiteten i utviklingsland. Det ble lagt vekt på en koordinert tilnærming og harmonisering og forenkling av resultatmåling og -rapportering. Søkelyset ble også satt på oppmuntring av resultatorientering som en bedriftskultur i bistandsapparatet, og hva vi her kan lære av næringslivet. (Metoden stiller krav til delegering og ansvarliggjøring, som kan bidra til administrativ effektivisering.)

Alle som har arbeidet i et utviklingsland vet at koordinering og harmonisering av utviklingshjelpen fra forskjellige kilder er en stor og vanskelig utfordring. Verdensbanken, de fire regionale utviklingsbankene og OECD arrangerte i 2003 et høynivåforum om harmonisering av utviklingshjelpen i Roma. Også dette møtet var en oppfølging av Monterrey-konferansen, med sikte på å oppnå bedre utviklingseffekt. I Roma ble man enige om å stole på og støtte utviklingslandenes egne prioriteringer og mål, å koordinere innsatsen med andre givere under landets ledelse og å styrke landenes egne institusjoner og systemer for å planlegge og gjennomføre prosjekter og programmer, rapportere om resultater og vurdere virkningene. Disse prinsippene stemmer for øvrig godt overens med mottakeransvaret som legges til grunn for norsk tosidig bistand.
16 utviklingsland påtok seg i Roma ansvar for å utarbeide handlingsplaner for strømlinjeforming av bistandsgivernes ulike administrative krav. Flere land - for eksempel Vietnam - har fått frem gode planer som kan legges til grunn for dialog med giverne og videre oppfølging. Dersom den tilnærmingen man ble enige om i Roma vinner mer alment fotfeste, betyr det en omveltning i måten utviklingssamarbeidet foregår. Den 4. og 5. februar dette år arrangerte Verdensbanken, de fire regionale utviklingsbankene og OECDs utvikllingskomité DAC en rundebordskonferanse om resultatorientering i den tradisjonsrike byen Marrakech i Marokko. Mange av presentasjonene ble gitt av deltakere fra utviklingsland, som redegjorde for sine erfaringer.
Konferansen munnet ut i det såkalte felles Marrakech-memorandumet, som ble lagt frem av arrangørene. Med memorandumet fulgte en handlingsplan og en liste med fem prinsipper for resultatorientering. I memorandumet og de ledsagende dokumenter forplikter arrangørene seg til å tilpasse sine programmer til omforente landresultater, å definere det ventede bidraget av egen innsats til landets utviklingsmål - med klar kobling av bistandsgiveren til forventede korttidsvirkninger (outcomes) på landnivå - og å styrke landets egne systemer for oppfølging og evaluering, inkludert kapasitetsbygging på statistikkområdet.
Videre forplikter arrangørene seg - i egenskap av globale eller regionale aktører - til å spre kunnskap om hva som gir resultater i ulike land og sammenhenger. Marrakech-møtene hadde deltakelse fra over 50 land og det var bred støtte for hovedføringene i memorandumet. Det synes å herske enighet om at en sterkere resultatorientering vil kreve en bit-for-bit tilnærming som bygger på konsensus om harmonisering av utviklingsmål, innsatser og rapportering og lokal tilpasning av anerkjente tilnærmingsmåter. Det skal arrangeres regionale møter for å drøfte hva som kan gjøres for å følge opp Marrakech-memorandumet på landnivå. Bistandsorganisasjoner som britiske DFID ser også på hvordan de for sin del kan koble den enkelte medarbeiders innsats opp mot tusenårsmålene.
Utviklingsarbeid er en tålmodighetsprosess. 440 millioner mennesker lever på under én dollar om dagen i India, en fattigdom så stor at den er vanskelig å forestille seg. Og mer enn en tredjedel av verdens fattigste mennesker bor i India. Det er likevel oppmuntrende at India har maktet å halvere andelen av befolkningen som lever i absolutt fattigdom i løpet av den siste generasjon. Dersom vi får resultatene til å telle bedre i bistanden, vil vi også kunne gi vårt bidrag til å «forandre verden til det bedre» for gatebarnet Monalisa som ble omtalt innledningsvis, og som er med på å gi abstraksjonen de fattige et ansikt gjennom sine bilder.

(Tryggve Gjesdal er arbeidende styremedlem i Den asiatiske utviklingsbanken, med hovedsete i Manila på Filippinene. Gjesdal har permisjon fra Utenriksdepartementet.)