Styrer alene for første gang på 25 år – har Ap egentlig en bistandspolitikk?

Øyvind Eggen Øyvind Eggen

Redaktør i Artikulert og tidligere leder for Kunnskapsbanken i Norad

Dette er en kronikk. Meninger i teksten er skribentens egne.

Når statsbudsjettet presenteres i midten av oktober, skrives politisk historie. Det blir starten på Arbeiderpartiets utviklingspolitikk, slik den blir når partiet både formulerer og gjennomfører politikken selv. Det har vi ikke sett siden 1990–1997, og en kort periode 2000–2001.

Ap-regjeringer delegerer vanligvis dette til andre regjeringspartier, i en komfortabel ordning der lillesøster kan få blomstre med sitt engasjement for egne hjertesaker samtidig som storebror passer på. Utenriksministeren fra Ap sitter bare en etasje unna utviklingsministeren, og alle vet hvem som har siste ord.

Vi vet altså ikke hva som er Arbeiderpartiets egen utviklingspolitikk i dette århundret. Det får vi demonstrert nå, og det starter med budsjettforslaget.

Fri, men partilojal

Les også: Tuttifrutti-bistand

Utviklingsminister Åsmund Aukrust gjorde klokt i en kritisk tid ved ikke å lansere ny politikk de første månedene på sin vakt. Han har signalisert noen prioriteringer, men politikken får vi først se gjennom budsjettforslaget – forankret i hele regjeringen, altså Arbeiderpartiet.

Hans Jacob Huun Thomsen i Civita spår tuttifrutti-bistand når svært ulike partier skal forhandle om bistand. Den tid kommer og kan bli krevende, men forhandlingene må starte med regjeringens politiske posisjon.

Thomsen noterer at utviklingsfeltet gir uvanlig mye frihet til statsråden, men legger til at Aukrust sannsynligvis er partilojal. Vi bør altså forvente Arbeiderpartiets politikk, ikke bare statsrådens ambisjoner.

Har partiet en bistandspolitikk?

Hva Arbeiderpartiet vil, er imidlertid uklart.

Stortingsvalgprogrammet er på 116 sider og dekker det meste. Bistand er nevnt fire ganger, og kan oppsummeres slik: Det skal brukes én prosent av bruttonasjonalinntekt, bistand skal brukes smart, og klimatilpasning må gå utenfor den ordinære bistanden.

Arbeiderpartiet har selvsagt en utviklingspolitikk: Selv om selve ordet også er nevnt bare fire ganger, er det flere deler av partiprogrammet som omhandler utviklingspolitikk.

Men det er uklart om partiet har en bistandspolitikk, forstått som en plan for hvordan bistandsmidlene skal brukes best mulig for å levere på politiske mål.

Forgjengerne sviktet

Fordi Arbeiderpartiet er et styringsparti, er det naturlig for partiet å ta ansvar for den samlede bistanden, i kontrast til nisjepartiene som primært bruker bistand til å løfte utvalgte hjertesaker.

Det haster. Delvis fordi bistand er blitt valgkamp-tema, med negativt fortegn; påstander om sløsing. Arbeiderpartiet tåler ikke mye slikt, og uten en politikk for bedre bistand vil kritikerne få mer rett i neste valgkamp.

En annen grunn er at Aukrusts forgjengere har sviktet bistanden.

Alle utviklingsministre lanserer nye hjertesaker. De tar form av ambisiøse målsettinger og tilhørende budsjettallokeringer, men lite detaljer om hvordan bistand skal bidra. Endringsteorien synes å være at hvis bistandsmidler sendes i riktig retning, ladet med riktige verdier, kommer løsningene.

I tillegg lanserer statsrådene gjerne styrket innsats på hensyn som allerede tas i bistanden, som likestilling, korrupsjon, utvalgte minoriteters rettigheter og resultatrapportering. Hver gang skaper det mer byråkrati. Alle disse «prioriteringene» gir merarbeid som fortsetter lenge etter at statsråden har gått av.

Ingen vil styrke bistandsforvaltningen

Les også: Vi trenger ikke mer, men mindre kontroll over bistanden

Spørsmålet om hva bistand kan og bør brukes til, hva Norge ikke skal bruke bistand til, hvordan bistand kan bli best mulig og hva som kreves for å komme dit, har ikke vært prioritert av noen statsråd de siste 20 år. Slike spørsmål er heller ikke prioritert av UD.

Ingen har styrket bistandsforvaltningen, utover å justere organisasjonskartet. Alle offentlig ansatte vet at det i beste fall hjelper bare litt.

Det finnes et punkt der kombinasjonen av politiske initiativ og byråkratiske krav til bistandsforvaltningen blir så høy at den faglige kvalitetssikringen bryter sammen og norsk bistand blir dårligere. Jeg tror vi er der nå.

I forrige periode ble en viktig del av kvalitetsarbeidet, Norads evalueringsavdeling, først vingeklippet og deretter flyttet til Førde.

Bistandsbudsjett til stryk

Veien til bedre bistand begynner med bistandsbudsjettet. Mange sjekker bare budsjettpostene som omhandler egne hjertesaker. Men les gjerne også de overordnede politiske føringene, særlig i kapittel 03.10.

Jeg leser disse tekstene flere ganger hvert år, men forstår dem ikke. Jeg forstår ikke hva bistanden skal brukes til, hvordan ulike mål og hensyn skal prioriteres, og hva som skal gjøres for å gjøre bistanden bedre – ikke engang hva UD mener er god (effektiv) bistand. Jeg forstår heller ikke hva som er nytt hvert år, selv om tekstene er nye.

Hadde UD søkt støtte fra Norad og ikke Stortinget til sitt bistandsbudsjett, ville det garantert blitt avslått. Søknaden mangler gode målformuleringer, tydelig kunnskapsgrunnlag, en god strategi (endringsteori), flere elementer av god styring, og en plan for læring og evaluering.

Kakofoni av krav

Årets budsjettforslag vil nok ligne mye på fjorårets, for Aukrust har nok ikke hatt tid til å jobbe særlig med tekster. Forhåpentligvis vil hans senere budsjettforslag legge bedre til rette for politisk diskusjon og god forvaltning av bistanden. Det er en naturlig ambisjon for et ansvarlig styringsparti, i kontrast til nisjepartier som legger mer vekt på å flytte penger til egne hjertesaker.

Aukrust får ingen drahjelp til dette. Budsjettforslaget blir starten på en kakofoni av interessegrupper som krever mer til egne hjertesaker. Noen krever mer bistand, men få krever bedre bistand.

Mens Aukrust venter på Stortingets budsjettvedtak, kan han så smått begynne å jobbe med andre politiske grep som vil gjøre bistanden bedre:

En langtidsplan for bistand. En langtidsplan gir anledning til å diskutere lange linjer i Stortinget og offentlig. Det vil gjøre tuttifrutti-samarbeidet enklere, men også styrke forankringen hos partier som kanskje vil komme i regjering etter neste valg. For bistandsforvaltningen vil det gi forutsigbarhet av enorm verdi. I likhet med andre langtidsplaner, som for transport og Forsvaret, står det ikke i veien for fleksibilitet.

Ekstern ekspertise, institusjonalisert. Sverige har Expertgruppen för bistandsanalys. Danmark har Udviklingspolitisk Råd. Finland har Development Policy Committee. Storbritannia har Independent Commission on Aid Impact. Disse har forskjellig form og funksjon, men alle demonstrerer hva Norge mangler: Institusjoner som gir eksterne eksperter et formelt mandat til å bidra i politikkutvikling og stille faglige kritiske spørsmål om bistanden. UD utvikler politikk og strategier selv, og velger selv når det skal innhentes råd.

Det er kritisk, blant annet fordi departementet ikke har bistand som kjernekompetanse. Og det er viktigere enn før, fordi UDs tilgang til erfaring er svekket etter at Norad har overtatt mye av det praktiske ansvaret – med en rolleforståelse som ikke gir oss trygghet for at direktoratet vil utgjøre det kritiske faglige korrektivet som departementet trenger.

En offentlig utredning. Norge har god tradisjon for at regjeringen inviterer bredt når det skal utvikles politikk, gjennom offentlige utvalg. Men det største departementet, med særlig stort behov for godt kunnskapsgrunnlag og bred forankring, er et unntak: UD bestiller færrest offentlige utredninger.

Forrige gang det skjedde for bistandspolitikk i hele sin bredde, var på Arbeiderpartiets forrige lange vakt. Kort tid etter at hun tiltrådte, bestilte bistandsminister Kari Nordheim-Larsen det som etter hvert ble NOU 1995:5 Norsk sør-politikk for en verden i endring. Den ble viktig for norsk utviklingspolitikk og debatt i flere år. Tittelen kunne passet godt også i dag.

Ved å nedsette et offentlig utvalg, vil styringspartiet demonstrere ansvar og sikre godt kunnskapsgrunnlag og bred forankring i en internasjonal situasjon der alt må tenkes på nytt. Det vil også bidra til et bedre offentlig ordskifte, der Arbeiderpartiet kan framstå framoverlent i møtet med påstander om sløsing i neste valgkamp.