Helhetlig bistand kan være dårlig bistand

Øyvind Eggen Øyvind Eggen

Redaktør i Artikulert og tidligere leder for Kunnskapsbanken i Norad

Dette er en kronikk. Meninger i teksten er skribentens egne.

God bistand bygger på en integrert tilnærming, der forskjellige innsatser utfyller hverandre på en måte som sikrer at mange hensyn ivaretas. Enig? 

Som bistandsforsker og bistandsarbeider, har jeg levd etter slike læresetninger. Nå er jeg usikker.

Det er riktig tenkt, fordi alt henger sammen med alt. Hvis vi skal lykkes med samfunnsendring, må vi også tenke bredt.

Problemet er ikke resonnementet, men subjektet: Det er ikke sikkert bistandsaktørene skal ta ansvar for helheten, iallfall ikke slik det ofte skjer i dag.

Vi har ikke hovedrollen

Bistand utgjør, heldigvis, en liten andel av alle ressurser i et samfunn. Likevel forventer bistandsorganisasjoner tidvis å ha en hovedrolle i viktige samfunnsspørsmål. Det krever helhetlig tenking. Men da har vi tatt en rolle i andre lands utvikling som hadde passet bedre i kolonitiden enn nå.

Vi må unngå den andre grøfta, der vi blir énsporet. Jeg tror likevel vi bør revurdere vår rolle, fordi vår iver etter å ta ansvar for helheten skaper praktiske og politiske utfordringer som kanskje gjør bistanden dårligere.

Norge går rundt takket være en mengde organisasjoner – offentlige, ideelle og private – som har funnet sin nisje. De gir helt konkrete bidrag innen sine samfunnsområder, forsøker å bli best på akkurat det og arrangerer ikke workshops om særlig annet.

Bistandsorganisasjoner tenker typisk bredere. Det merker du fort hvis du har spisskompetanse i et fagfelt og får jobb i bistanden: Her hjemme kan fagfolk drive med hva de kan best, men med ansvar for et bistandsprosjekt må du kunne litt om alt. Lista over tema du føler du burde holdt workshop om med dine samarbeidspartnere, er lang.

Historisk endring

Bistandens helhetstenking har endret seg over tid. En gang var bistandsarbeid basert på tillit til de som jobbet «i felt». De hadde konkrete oppgaver, men forstod fort at de måtte engasjere seg bredt for å lykkes, fordi det var så mye i samfunnet som ikke var på plass. Resultatet ble helhetlig innsats som fikk ulik form i hvert tilfelle.

Nå er bistand mer fjernstyrt, og en sentralisert og standardisert papirmølle forteller hvordan vi skal tenke «helhetlig»: Politiske føringer, lange prosjektbeskrivelser, «tverrgående hensyn», risikomatriser, retningslinjer, sjekklister og rapporteringsrutiner for hvert tema.

Mange viktige hensyn sikres, men til høy kostnad og lite tilpasning til hver kontekst.

Forskjellen er om helhetlig tenking er et ideal, eller en nødvendighet.

Spisskompetansen trues

Én pris for helhetlig tenking er kompetanse.

Bistand har tradisjonelt rekruttert blant de beste ekspertene i sine fagfelt – kanskje likestilling, helse eller en geografisk region. Men de bruker arbeidstiden sin på mye som ikke er det de kan best.

De siste årene synes Norad å rekruttere generalister framfor spisset ekspertise. Andre bistandsorganisasjoner prioriterer ofte lang bistandserfaring framfor sektor- eller landerfaring.

Kanskje like greit, når alle forventes å kunne litt av alt og helhetlig innsats skal sikres gjennom samme papirmølle – enten du jobber med rettigheter, klima eller næringsutvikling.

På sikt er det kritisk for kvaliteten på norsk bistand, for Norad og bistandsorganisasjonene trenger folk med ekspertise på sine felt for å holde samarbeidspartnere ansvarlig.

Kompleksitet by design

Helhetlig tenking former også bistanden i praksis.

Ofte kan enkle tiltak bidra til å løse store problemer. Kontantutbetalinger er ingen universalløsning, men ofte veldig effektivt. Dette har noen visst lenge, men det måtte hundrevis av evalueringer til før de fleste bistandsorganisasjonene aksepterte det. Kanskje fordi tiltaket ikke krever bred forståelse og mange innsatser som må spille sammen. Mange tenkte nok at det ikke kan være så enkelt, mens de selv drev med mye mer komplisert – helhetlig – innsats mot fattigdom, til høyere kostnad og mer usikker effekt.

De siste årene er det brukt enormt mye ressurser – i form av arbeidstid ved hovedkontorene – på den såkalte nexus-tilnærmingen. Den går ut på at humanitær innsats, langsiktig utvikling (inkludert klima og miljø) og fred og sikkerhet ses i sammenheng. Det er selvsagt riktig. Men når giverne snakker om nexus, legger de indirekte til grunn at det er de selv som skal ta ansvar for helheten og levere de ulike innsatsområdene selv.

Ofte er det nødvendig – men setter bistanden i en prinsipielt uholdbar situasjon med hovedansvar for funksjoner som staten burde hatt. I de fleste humanitære situasjoner finnes myndigheter og/eller folkelig forankrede institusjoner, som bør ha hovedrollen. I møte med ressurssterke bistandsaktører som har tenkt ut nexus på hovedkontoret, kan disse havne på sidelinjen, med støttefunksjoner i en utenlandsk drevet «helhetlig innsats».

Hva som er riktig, må bestemmes lokalt, og ikke av idealer og slagord fra hovedkontoret.

Politisk ansvarsfraskrivelse

De to siste norske utviklingsministrene har vist hvordan «helhetlig tenking» kan brukes til politisk ansvarsfraskrivelse.

Daværende utviklingsminister Anne Beathe Tvinnereim (Sp) avviste en viktig politisk debatt da hun avviste Sending-utvalgets forslag om å skille tydeligere mellom bistandens mål om fattigdomsreduksjon og klima. Argumentene var «vi må tenke helhetlig» og «mer sammenheng mellom målene, ikke mindre» med «integrert planlegging av innsatser».

Nåværende utviklingsminister Åsmund Aukrust (Ap) bruker lignende retorikk. På kritikk for nedprioritering av fattigdomsbekjempelse, svarte han at «Arbeiderpartiet har som mål å føre en helhetlig utviklingspolitikk», og at han ønsker «enda tettere integrering».

Etter kritikk for å nedprioritere rettighetsarbeid, sa han at kritikerne ikke hadde tatt innover seg at utviklingspolitikken har flere mål og at disse henger sammen, og «vi [må] evne å tenke helhetlig».

Det var en fornærmelse mot kritikerne, som selvsagt visste dette. Men det var også å unndra seg ansvaret for sin kanskje viktigste oppgave: Prioritering mellom gode formål. Når ansvarlig statsråd insisterer på at alle mål henger sammen, blir det nesten umulig for Stortinget å prioritere mellom bistandens mål, og for forvaltningen å håndtere målkonflikter.

Se for deg at utdanningsministeren ikke ville delta i debatt om å prioritere mellom kroppsøving og lesetrening, fordi «vi må tenke helhetlig». Eller at helseministeren avviste kritikk av en foreslått svekkelse av et helsetilbud, begrunnet med at ulike innsatser henger sammen. Lærere, helsefolk og opposisjonspolitikere ville blitt provosert. Bistandsengasjerte synes derimot å akseptere at politikere ikke prioriterer, fordi alt henger sammen med alt. 

Post-kolonial holdning

Det ga mening å ta helhetlig ansvar den gang mottakerlandene manglet fungerende institusjoner og bistanden utgjorde store deler av landets økonomi. De situasjonene finnes, men er sjeldne.

I et samarbeid mellom suverene stater, der bistand bare utgjør en brøkdel av alt som skjer i samfunnet, er denne post-koloniale tankegangen i beste fall en irriterende ovenfra-og-ned-holdning. I verste fall er den respektløs, og kan undergrave myndigheter og folkevalgte som har ansvar for helheten.

I dette århundret bør bistandsaktører være en støttefunksjon, ikke ta en hovedrolle i andre lands utvikling. Da slipper vi å tenke helhetlig.

Leverandør, ikke byggherre

Se for deg en underleverandør i en industri. La oss si den leverer generatorer til vindturbiner. Bedriften sier til utbyggeren: «Vi tar ansvar for generatorene, la oss heller snakke om alt det andre dere trenger», og inviterer til møte om lokale beslutningsprosesser, arealbruk og fugletrekk – og seminar om korrupsjon og likestilling. Når bedriften rapporterer egen suksess, er det ikke at den leverte gode generatorer; den skryter i stedet av at nasjonen lyktes med det grønne skiftet. Dette er sammenlignbart med den rollen bistandsorganisasjoner liker å ha i andre lands utvikling.

Vi bør ta rollen som underleverandører, ikke byggherre, på bistandens «byggeplass». Vi kan stille strenge krav til det som er ekstra viktig for oss, selv om det er utenfor vår egen leveranse – kanskje likestilling, funksjonshemming og korrupsjon. Utover det bør bistanden konsentrere seg om helt konkrete leveranser til andre lands utvikling, og overlate til myndigheter, folkevalgte og landets egne borgere å diskutere helheten.