Når mantraet er at «bistand skal gi resultater» i stedet for at «bistand skal være effektiv», kan man ignorere at bistand til flere mål samtidig fører til mindre fattigdomsreduksjon. Det har en skyhøy pris for millioner av fattige mennesker, mener bistandsekspert Øyvind Eggen, som jobbet i Norad inntil nylig.

Foto: Espen Røst / Panorama

Meninger:

Bistandsdebattens blindsoner

Utviklingsministeren forsøkte å avslutte en viktig debatt da hun i forrige uke takket nei til Sending-utvalgets forslag om å dele bistandsfinansieringen i to, og det før spørsmålet var grundig vurdert. Før det kom så langt, hadde ordskiftet demonstrert noen blindsoner i norsk bistandsdebatt.

Publisert tirsdag 20. februar 2024 - 12:59

Dette er et debattinnlegg. Meninger i teksten er skribentens egne.

Øyvind Eggen

Sosialantropolog og tidligere Norad-ansatt

Året startet bra for de som savner god bistandsdebatt i Norge. Bård Vegar Solhjells kronikk om «Bistand 2.0» ledet til sjeldent mange innsiktsfulle innlegg om viktige spørsmål rundt norsk bistand. «Alle» kom på banen med ulike posisjoner og gode argumenter, og i noen uker fikk denne viktige delen av norsk politikk oppmerksomheten den fortjener.

Utviklingsministeren har selvsagt mandat til å slå fast sin posisjon om Sending-utvalgets forslag om å splitte finansieringen av fattigdomsreduksjon og globale fellesgoder på nye måter. Men jeg synes det er synd at det skjedde midt i en interessant offentlig debatt, og før spørsmålet var grundig vurdert i UD og bistandsforvaltningen.

Selv om hennes konklusjon er godt begrunnet, demonstrerer argumentene en tradisjon for å ignorere kostnadene ved å tenke «helhetlig» om bistand. Det legges til grunn at bruk av bistand til nærmest et hvilket som helst annet formål – også norske egeninteresser, globale fellesgoder eller diplomatiets egne ambisjoner – er greit så lenge det også fører til redusert fattigdom. Det er mulig så lenge alt man forventer av bistanden er at den skal «gi resultater», ikke at den skal være mest mulig effektiv.

Det er mer i Sending-utvalgets rapport som fortjener seriøs vurdering og debatt. Før neste runde kan det være nyttig med en titt i bakspeilet, både til de siste ukers, og de siste tiårs bistand og bistandsdebatt.

Les også: – Uvanlig at en minister går ut mot en Norad-direktør og kritiserer faglige anbefalinger

Overrasket mange

Da Solhjell tok til orde for et tydeligere skille mellom bistand til fattigdomsreduksjon og globale fellesgoder, skapte det engasjement hos bistandsorganisasjoner. Det er forståelig: Det som ved første blikk kan virke som en ny konseptualisering, til motstand fra bistandens puritanere, handler i praksis om helt konkret prioritering av milliarder av kroner.

Det handler for øvrig lite om egeninteresser, for de norske bistandsorganisasjonene har en særstilling som tilskuddsmottakere, er tilpasningsdyktige og vil være godt posisjonert også om «globale fellesgoder» blir det nye fortegnet.

Internt i Norad fikk det også oppmerksomhet, delvis fordi det kom overraskende på mange, delvis fordi det var uklart hva konkret nytt direktøren egentlig tok til orde for, og delvis fordi nettopp Norads leder har påtatt seg en rolle som pådriver for det som kan bli en ganske radikal mission drift bort fra bistandens opprinnelige formål og det formål Norad ble etablert for. Det vil skje i alle scenarioer der direktøren lykkes i å øke finansieringen til globale fellesgoder, men ikke lykkes med å øke samlet finansiering. Det siste er det få som tror på.

Bistand 4.0?

Noe av det jeg synes er interessant, er hvordan vi nok en gang har sett demonstrert en iboende tendens i bistandsdebatten til å tenke om igjen på gamle spørsmål gjennom språklige konsepter som får dem til å framstå som nye.

For bistandsfolk som elsker ordet «kontekst», er det påfallende hvor ofte man overser bistandens historiske kontekst.

Norad-direktørens bidrag er programvaremetaforen «2.0». Spesielt interesserte kan diskutere nummereringen, siden det har skjedd radikale endringer i bistandens flere ganger før: 1.0 var nok på plass i 1970-årene (etter noen 0.x-versjoner før det), og 1990-tallet førte med seg så mye nytt at det åpenbart må regnes som en helt ny konfigurasjon 2.0. Det var før kombinasjonen av tusenårsmålene, Paris-agendaen og 9/11 ga oss versjon 3.0 like etter årtusenskiftet.

Les også: Bistand 2.0 – for andre gang

Vi har vært her før

Selv om Norad-direktøren skulle få gjennomslag for sine argumenter, er det vanskelig å se for seg at det ville ført til en ny konfigurasjon av bistanden. Nesten alle resonnementene i hans første kronikk, helt fra «vi har ikke lenger i-land og u-land» og utover, har vært vanlig i minst tjue år.

Bistand til globale fellesgoder er like gammelt som bistanden selv, det er bare konseptet som er nytt. Bistand har vært brukt for å stanse kommunismen, fremme markedsøkonomi, styrke FN, unngå gjeldskollaps, forhindre terror og andre globale fellesgoder. Slikt har ikke bare motivert, men påvirket bistanden i enorm grad – også tidligere på grunn av en sterk følelse av at det er nye tider og verden henger tettere sammen enn før.

Norge har i lang tid vært i front internasjonalt med å vri bistanden mot globale fellesgoder, gjennom regnskogsatsingen. Da den ble lansert, tok mange for gitt at det ikke burde finansieres over bistandsbudsjettet. Det handlet åpenbart om globale fellesinteresser og skulle løse et klimaproblem skapt av Vesten. Da var det rimelig å forvente at Vesten betalte.

Hele regningen ble likevel sendt til bistandsbudsjettet. Så sterkt som prosentmålet stod på den tiden, ble det i praksis fattige land som «betalte» gjennom redusert bistand til andre formål. Norske borgere «betalte» ingenting. Selv politikere som følte på dette, ble raskt enige om å ta pengene fra bistandsbudsjettet. Ikke fordi det var riktig, men fordi alt annet var urealistisk.

Etter hvert fikk regnskogsatsingen strengere krav om også å redusere fattigdom. Men bortsett fra avgjørende bidrag til urfolks rettigheter, har regnskogsatsingen aldri vært i nærheten av et kostnadseffektivt bidrag til fattigdomsbekjempelse, det er nærmest bare en bonus.

Vi har altså lenge hatt en tydelig todeling av norsk bistand, uten at det har utløst politiske muligheter til å gå utover én-prosentmålet. Det er uklart hvordan en ytterligere konseptualisering av denne samme todelingen skal utløse mer finansiering i dagens klima for internasjonalt engasjement.

Nå har utviklingsministeren tilsynelatende kansellert denne strategien uansett. Men hennes innlegg demonstrerer en blindsone om et viktigere spørsmål, nemlig bistandseffektivitet.

Dagens «helhetlige» praksis gjør det nesten umulig å vurdere bistandens effektivitet – og å holde UD ansvarlig for dette. Når UD tilsynelatende ikke plages av spørsmålet om effektiv bistand så lenge bistand «gir resultater», er det kanskje fordi begrep og metoder som brukes for å sikre effektiv ressursbruk i andre departementer, i dette eksemplet målkonflikter, knapt nok er i UDs vokabular.

Snakk om effektivitet, ikke resultater

«Vi må snakke mer om resultater», sier mange, og om «bistand som virker». Må vi det?

Vi har enormt mye informasjon om bistandens resultater. Selv om kvaliteten varierer, er det mer enn nok til å avvise enhver påstand om at bistand ikke virker. Riktignok har ikke bistanden lykkes med å systematisere resultatene og kommunisere dem på gode måter. Det er viktig og krevende, men ikke nødvendigvis avgjørende for mer effektiv bistand.

Selv om vi lykkes bedre med å snakke om «bistand som virker», så forteller det ikke om bistanden er god nok i lys av hva man burde forvente. Og det hjelper lite til å ta gode beslutninger for framtiden, for det er ingen grunn til å tro at resultatene av de neste års bistand vil være de samme som resultatet av fjorårets bistand til samme tiltak.

Arbeidet for bedre bistand krever andre metoder, og må gjennomføres før resultatinformasjonen er på plass. Det er også krevende, men her kan vi låne konsepter og metoder fra andre fagfelt, som av uforståelige grunner er lite brukt i bistand.

Målkonflikt

Som en start, må vi snakke mer om «effektiv bistand», ikke «bistand som virker», og vi kan låne konsepter og metoder utviklet over flere tiår for å vurdere effektiviteten av annen offentlig pengebruk.

Ett av dem er begrepet «målkonflikt», demonstrert av hva utviklingsministeren ikke sa da hun argumenterte for «mer sammenheng mellom målene, ikke mindre» i innlegget sitt. Det er et godt argument, men jeg tror ikke noen annen statsråd ville ha sluppet unna med et slikt resonnement uten å bli møtt med ordet «målkonflikt» eller «trade-off». I bistandsdebatt er det mulig å ignorere at hver gang bistand brukes til flere formål samtidig – som selvsagt kan være fornuftig – har det en kostnad fordi bistanden blir mindre effektiv til hvert av formålene.

En faglig kortslutning i et debattinnlegg er kanskje greit. Mer alvorlig er det at innlegget reflekterer en vanlig tenking der innlegget er skrevet. Utenriksdepartementet liker å tenke «helhetlig», men ignorerer kostnaden. Det legges gjerne til grunn at all bruk av bistand til nærmest et hvilket som helst annet formål, er greit så lenge det også fører til redusert fattigdom.

Les også: Vi får ikke mer utvikling av å opprette flere siloer

Skyhøy pris

Dette gir bare mening når man har som mantra at «bistand skal gi resultater», ikke «bistand skal være effektiv». Da kan man ignorere at bistand til flere mål samtidig fører til mindre fattigdomsreduksjon. Dette er ikke teori, men har en helt konkret og skyhøy pris ved at bistandsbudsjett leverer mindre velstand og velferd enn det kunne (og burde) for millioner av fattige mennesker.

At kostnaden er umulig å beregne presist, gjør den ikke mindre reell. Men det er komfortabelt for UD. Dagens «helhetlige» praksis gjør det nesten umulig å vurdere bistandens effektivitet – og å holde UD ansvarlig for dette. Når UD tilsynelatende ikke plages av spørsmålet om effektiv bistand så lenge bistand «gir resultater», er det kanskje fordi begrep og metoder som brukes for å sikre effektiv ressursbruk i andre departementer, i dette eksemplet målkonflikter, knapt nok er i UDs vokabular.

Videre debatt om framtidens bistand blir bedre og nyttigere om slike blindsoner belyses. Da får vi vite bedre når vi tenker gamle tanker om igjen, og vi unngår at grunnleggende dilemma tåkelegges. Det krever ikke nye konsepter skapt av og for bistand, men grunnleggende historieforståelse og et knippe konsepter og verktøy som allerede er i bruk for annen offentlig pengebruk.