Foreslår millionkutt: – Kan svekke langsiktig bistand og Norges omdømme

– Det er gjort lite vurderinger knyttet til effektene kuttene kan ha for Norges omdømme, status og legitimitet, sier forsker ved Norsk utenrikspolitisk institutt (NUPI) Halvard Leira om den nye gjennomgangen.

Utredningen er den første helhetlige områdegjennomgangen av utenrikstjenesten, og er gjort av Deloitte og Fridtjof Nansens Institutt på oppdrag fra Utenriksdepartementet og Finansdepartementet.

Dommen er at utenrikstjenesten og vårt internasjonale arbeid har stort potensiale for effektivisering. Bistanden bør også gis til færre ulike temaer, geografiske områder og land.

– Det kan potensielt få konsekvenser for vårt omdømme i utlandet, sier Leira, som mener at nettopp Norges status og omdømme var en hovedgrunn til at vi ble valgt inn i FNs sikkerhetsråd i 2020.

Han mener det er rart at man ikke vurderer risikoen for å miste dette i større grad.

Millionkutt

Tildelingen av penger til norsk utenriks- og utviklingspolitikk har steget med mer enn 120 prosent over de siste 15 årene. Fra 20 milliarder i 2005 til 45 milliarder i 2020.

Økningen skyldes hovedsakelig bred politisk enighet om at én prosent av bruttonasjonalinntekt skal gis til bistand.

Utvalget er kritisk til hvordan bistandsmidlene forvaltes, skriver Aftenposten, som først omtalte saken.

Gjennomgangen forslår en rekke kutt, som samlet kan spare utenrikstjenesten for 470–810 millioner:

• kutt i antallet stillinger, deriblant færre utsendte og lokalt ansatte ved utenriksstasjonene og færre administrativt ansatte ute og hjemme
• flytte flere ansatte som jobber med konsulære spørsmål og utlendingssaker hjem, og tilby saksbehandling fra Norge og bedre digitale tjenester
• færre utenriksstasjoner
• konsentrere bistanden og færre involverte i bistandsforvaltningen
• én avdeling i UD med overordnet ansvar for all utviklingspolitikk
• kutt i antallet reiser og at færre i reisefølgene for ansatte
• kutt i eiendomskostnadene

– 810 millioner kroner er ikke mye fra det norske statsbudsjettet. Men for utenrikstjenesten vil dette være dramatiske kutt, sier Leira.

Det er kuttene i eiendomsforvaltningen som vil ha størst økonomisk gevinst, men mange av tiltakene har bedre styring som mål, ikke bare pengeinnsparing.

Les også: Regjeringen nådde ikke norsk bistands 1-prosentmål i fjor

Bistand til færre land

Også professor i statsvitenskap ved Universitetet i Oslo (UiO) Benedicte Bull er bekymret for hvordan forslagene til omorganisering kan slå ut om de gjennomføres.

Hun er spesielt kritisk til forslaget om å gi bistand til færre land og geografiske områder.

– Dette har skjedd veldig mange ganger de siste årene, og det reduserer muligheten for langsiktighet og forutsigbarhet i bistanden, sier Bull.

Hun mener man burde lære av erfaringene fra Latin-Amerika.

– Langsiktigheten har vært veldig viktig i Latin-Amerika der man har bygget opp kunnskap og nettverk i freds-, miljø- og urfolksarbeid. Det har gjort at Norge har hatt en større betydning enn størrelse og historie skulle tilsi i blant annet Colombia og Venezuela, sier hun.

Å endre de geografiske prioriteringene enda en gang, kan minske Norges innflytelse, mener hun.

– Vi hadde tidligere en viktig posisjon i Mellom-Amerika, men man valgte å nedprioritere landene der. Det har gjort at man har mistet nærhet til aktørene og vår tydelige profil, og dermed muligheten til å påvirke, sier hun.

Feil fokus i debatten

Per Øyvind Bastøe, professor ved VID vitenskapelige høgskole og tidligere evalueringsdirektør i Norad, har fulgt norsk bistand siden 90-tallet.

Han skriver i et debattinnlegg i Aftenposten at diskusjonen om reduksjon i antallet land som får bistand er en avsporing, siden mesteparten av pengene går til FN-organisasjoner, utviklingsbanker og sivilsamfunnsorganisasjoner.

– En reduksjon i antallet land, som på en eller annen måte får penger fra Norge, vil derfor ha liten betydning for arbeidet med å konsentrere bistanden, sier Bastøe.

Han er derimot positiv til det gjennomgangen sier om å få færre satsingsområder i bistanden.

– I en relativt liten bistandsforvaltning som den norske, burde det være innlysende at man ikke kan satse på et stort antall områder, temaer og samarbeidspartnere. Det er dette som er kjerneproblemet i dag etter mitt syn, sier han.

I dag satses det på fredsarbeid, klima og miljø, menneskerettigheter og kvinners rettigheter i utenriks- og utviklingspolitikken, i tillegg til en rekke andre områder.

– Et av problemene er at appetitten på nye oppgaver har vært stor blant politikere og administrativ ledelse. Her er det virkelig behov for konsentrasjon, sier Bastøe.

Ansatte flyttes hjem

Mange av de foreslåtte tiltakene handler ikke bare om bistand, men om organiseringen av utenrikstjenesten.

– Det store strukturelle grepet de foreslår, er forslaget som er lagt frem om rendyrking av geografiske desker som har ansvaret for utenriksstasjonene, mener Leira.

Leira mener også at forslaget om mindre saksbehandling ved utenriksstasjonene, vil være en stor endring.

Områdegjennomgangen foreslår nemlig flere digitale tjenester, færre utenriksstasjoner som behandler søknader om visum og opphold i Norge og færre stasjoner som utsteder pass.

Mens Leira er positiv til flere digitale tjenester, er han kritisk til å sende hjem ansatte som jobber med å hjelpe nordmenn og andre i utlandet.

– For nordmenn flest er sjansen for å møte utenrikstjenesten størst når man er på reise. Da er det rart at man ikke vurderer risikoen for redusert legitimitet i den norske befolkningen ved å foreta disse kuttene, sier Leira.

Han får støtte fra Benedicte Bull, men hun er også er skeptisk til økt bruk av digitale tjenester.

– Jeg tror ikke man skal undervurdere betydningen av lokal tilstedeværelse. Ulike online funksjoner og møteplasser kan ikke erstatte det.

Fremtidens utenrikstjeneste

I dag er mange statlige virksomheter involverte i Norges arbeid internasjonalt. Det kan føre til overlapp, ifølge gjennomgangen, som foreslår bedre ansvarsfordeling mellom utenrikstjenesten og andre deler av forvaltningen.

Derfor foreslås tre alternativer for fremtidens utenrikstjeneste. Halvard Leira forklarer alternativene slik:

– 0-alternativet er videreføringen av «business as usual» med lite endring, alternativ 1 vil kunne styrke UD ved at det bygges opp større fagavdelinger i UD som tar oppgaver fra andre departementer og alternativ 2 vil kunne svekke UD ved at fagavdelingene bygges ned.

De tre alternativene er ikke like sannsynlige, mener forskeren.

– Alternativ 1 om å bygge ut utenrikstjenesten, tror jeg ikke mange vil argumentere for at er en god løsning. I den grad det blir noe av debatt om veien videre, tror jeg at den vil ligge i skjæringspunktet mellom alternativ 0 og 2, sier Leira.

Mens alternativ 0 vil være at man fortsetter i samme spor og utvikler dagens utenrikstjeneste, foreslås det i alternativ 2 at ansvaret for spesifikke fagområder plasseres ett sted. Det kan være enten i UD og eller i fagdepartementene.

– De av oss som har fulgt med på og diskutert utenrikstjenesten, vil kjenne igjen deler av alternativ 2, hvor man forsøker å redusere dobbeltarbeidet som gjøres ved at man i tillegg til UD har fagdepartement med egne internasjonale avdelinger som jobber mer og mer internasjonalt, sier Leira.

UD svarer: Hva skjer fremover?

Hvilke foreslåtte tiltak og alternativer man vil gå for, er ennå ikke sikkert, ifølge kommunikasjonsdirektør i UD Tuva Bogsnes.

– Områdegjennomgangen inneholder flere forslag. Denne rapporten er bare en del av analysegrunnlaget for det videre reformarbeidet, og gir ingen fasit for hvilke grep UD skal ta i tiden som kommer, sier Bogsnes.

Men hun legger til at utenrikstjenesten er nødt til å tilpasse seg en ny virkelighet.

– For utenrikstjenesten handler det om å møte en mer krevende internasjonal situasjon og et strammere budsjett.

Det jobbes også med å konsentrere bistanden, forteller hun.

– Det har over flere år vært fokus på å konsentrere, effektivisere og styrke kvaliteten på bistanden. Bistandsforvaltningen er et av områdene Utenriksdepartementet fortsetter å jobbe systematisk med, også i tiden som kommer.

Business as usual

Halvard Leira tror likevel ikke vi kan forvente store endringer, særlig fordi gjennomgangen er gjennomført av konsulentselskaper som har blitt bedt om å vurdere utenrikstjenesten uten å forholde seg til politikk.

– Det er umulig å se for seg en reform av den norske utenrikstjenesten uten at man skal ta hensyn til hva som er de politiske prioriteringene, sier Leira.

Han mener at man ikke vil se noen ordentlig reform av utenrikstjenesten før det kommer som press utenfra.

– Torvald Stoltenberg skal visstnok har sagt at livet er for kort til å forsøke å reformere UD. Da Jonas Gahr Støre tiltrådte som utenriksminister i 2005, så hadde han tre punkter han ville satse på: Afghanistan, nordområdene og å reformere utenrikstjenesten. Vi hørte mye om de to første tingene, men ingenting om det siste, sier Leira.

Men jobber man videre med forslagene eller at det gjøres faktiske endringer, vil det kunne føre til konflikt internt, tror han.

– Omorganiseringen til geografiske desker og tettere samarbeid med andre departementer, vil kunne føre til store protester internt i UD fordi det utfordrer UD sitt særpreg, sier Leira, og legger til:

– Andre ting som å effektivisere utlendingsfeltet, vil jeg kanskje ikke tro at vil møte den samme motstanden.

Bistandsaktuelt gjør oppmerksom på at NUPI, som Leira jobber for, var med i anbudskonkurransen om å utføre områdegjennomgangen, men tapte mot Deloitte og Fridtjof Nansens Institutt.