Drukner i handlingsplaner

Når nye handlingsplaner eller strategier lanseres, skjer det som oftest med brask og bram. Da er utviklingsministeren selv til stede, blitzlampene lyner, norske bistandsforståsegpåere kommer med ris og ros og standardsetningen «Norge skal gå i front» står som oftest på en av de første sidene.
Like stor ståhei er det imidlertid ikke dersom en minister skulle ønske å nedprioritere noen av satsingsområdene. Og med regjeringsskifter og nye, energiske utviklingsministrer i ministerstolen, vokser antallet handlingsplaner, strategier, stortingsmeldinger og posisjonsnotater. Ifølge Utenriksdepartementet har norske ambassader og andre bistandsaktører for tiden 21 slike «retningsgivende dokumenter» å forholde seg til, i tillegg til budsjett-tekstene.

Mangel på langsiktighet. Utviklingsforsker ved Christian Michelsens Institutt, Alf Morten Jerve, er skeptisk til nytteverdien av de mange styringsdokumentene - som for eksempel handlingsplaner.
- Det er høyst tvilsomt om slike dokumenter er veldig nyttige. Da må de i så fall skrives slik at de er opplærende i forhold til hvordan norsk bistand bør forvaltes. Men som direktiver for hvordan en skal plassere penger, vil de i de fleste tilfeller ikke fungere. Det skyldes at bistand gis til andre enn vårt eget forvaltningsapparat, mener Jerve.
Inntrykket hans er at dokumentene trolig er utarbeidet med de beste hensikter og i den gode saks tjeneste.
- Spørsmålet er imidlertid om alle disse dokumentene forbedrer resultatet av bistanden og sørger for å få en bistandspolitikk som besvarer kapasitet og behov hos giverne, sier Jerve - som er bekymret for hvordan regjeringsskifter fører til relativt store endringer når det gjelder sektor- og landprioriteringer.
- Graden av langsiktig, bindende avtaler er mindre i dag enn for 20 år siden. Det er et paradoks når for eksempel Norads nylig lanserte resultatrapport tydelig viste at alle de positive eksemplene var basert på langsiktige partnerskap over mange år. Her er kjernen av ekte bistand, mener Jerve.

Politisk markering. Medieprofessor Helge Rønning, som ledet den forrige regjeringens rådgivende utvalg for resultater i utviklingspolitikken, deler Jerves skepsis.
- For å drive bistand er det viktig med forutsigbarhet. Da nytter det ikke med så mange endringer og nye innspill som vi har i dag. Bistand er langsiktig arbeid, der en må konsentrere arbeidet og holde fast ved overordnede perspektiver, sier Rønning.
- Bistand er blitt en politisk markeringssak, hvor politikerne er mindre opptatt av hvilken utvikling norsk bistand faktisk bidrar til, sier tidligere Norad-direktør Per Ø. Grimstad.

Mottakerbehov i sentrum. Grimstad, som var Norges ambassadør i Sør-Afrika fra 1996 til 2000, forteller hvordan han som Norges øverste embetsmann i landet valgte å forholde seg til de mange innspillene fra Utenriksdepartementet.
- Som ambassadør ute måtte du gi søren i mange signaler. I stedet konsentrerte vi oss om å gjøre den jobben vi var blitt enige med mottakeren om å gjøre, best mulig, sier Grimstad åpenhjertig - og forteller at han var glad for å befinne seg om lag 6000 kilometer unna Victoria Terrasse.
- Når du er så langt borte, så kan du tillate deg å gi pokker. De holdninger og prinsipper som disse strategiene baserer seg på må man jo tro, eller i hvert fall håpe på, allerede er nedfelt i de personene som er sendt ut for å drive utviklingshjelp, sier han.
Grimstad mener det er helt absurd at politikere i mottakerland må lese norske stortingsmeldinger for å se hva som til enhver tid er «hotte» bistandsområder til de til enhver tid sittende ministrer og statssekretærer.
- Behovene i mottakerlandene endrer seg jo ikke. Fokuset hos mottakerne burde være på hva landet faktisk trenger, ikke hva nye ministrer og statssekretærer måtte finne på for å markere seg, sier Grimstad.

Hva med mottakeransvaret? Både Grimstad og Jerve er kritiske til hvor det blir av mottakeransvaret, og hva en tilbudsdrevet bistandspolitikk fører til.
- Bistanden er blitt gjenstand for stadig sterkere politisk styring fra giversiden. Dagens bistand er tilbudsdrevet og ikke mottakerdrevet. I noen tilfeller kastes pengene etter mottakere - også dem som ikke har behov eller som har bevist at de ikke kan nyttiggjøre seg midlene. Det er stor grunn til å tro at mye av de midlene som blir pådyttet utenfra - som i Afghanistan - ikke blir brukt effektivt, sier Jerve, som er redd for at dagens tilbudsdrevne bistandspolitikk til slutt vil gi en politisk blåmandag.
Grimstad mener det styrende for arbeidet ute bør være den kontrakten en bistandsgiver som Norge inngår med mottakerlandet.
- I Sør-Afrika under min tid som ambassadør laget myndighetene sine 5-årsplaner. Vi fikk beskjed om at vi gjerne måtte bidra, så sant vi holdt oss innenfor disse planene. Vi forholdt oss derfor ikke til alle disse strategidokumentene annet enn som retningsvisende for holdninger. For oss var det styrende den kontrakten vi hadde med sørafrikanske myndigheter om å bidra positivt til 5-års-planene, sier Grimstad.
Han understreker at Sør-Afrika slik sett er et velutviklet land med klare målsetninger, noe som ikke vil være tilfellet i alle mottakerland.

Et dilemma. Leder ved analyseenheten i Utenriksdepartementet, Hege Hertzberg, bekrefter dilemmaet om mottakeransvar.
- Her er det ingen enkle svar fordi vi jo har en agenda å forholde oss til i forhold til for eksempel menneskerettigheter, kvinner og miljø. Ett av de største dilemmaene i bistand er derfor utfordringen mellom at mottakerlandene skal ha eierskap til utviklingen, kombinert med vårt ønske om å utvikle bistanden i en riktig retning. Satt på spissen så er det vi fra norsk side mener med eierskap, at mottakerne skal være genuint enige med oss, sier hun med et smil.

Status ulike dokumenter
• Stortingsmelding, statsbudsjettet og utviklingspolitisk redegjørelse:
Her fastslås hovedprioriteringene i norsk utviklingspolitikk. Stortingets innstilling til en stortingsmelding er gyldig fram til en ny stortingsmelding framlegges.
• Strategi: Skal gi overordnede retningslinjer for forvaltningens arbeid. En strategi behøver ikke å være så handlingsrettet som en handlingsplan. Strategiene er også ofte grunnlagsmaterialet i en handlingsplan.
• Handlingsplan: Gir retningslinjer for hvordan bistanden skal drives, og er derfor mer konkret enn en strategi. Handlingsplanen skal inneholde et sett av oppfølgingspunkter. Det praktiske arbeidet skal derfor kunne måles mot planen. At det lanseres en handlingsplan, betyr ikke nødvendigvis at dette er et høyt prioritert politisk felt.
• Både handlingsplaner og strategier godkjennes av den sittende ministeren, og har i utgangspunktet ikke verdi for en ny minister som er blitt valgt på et annet program. Det er derfor kun hvis handlingsplanen eller strategien er behandlet i Stortinget at de er gyldige også under en ny minister.
• Posisjonsnotat: Skisserer regjeringens synspunkt i en sak - for eksempel før saken skal behandles i et internasjonalt forum.