På kollisjonskurs med staten

Man bør heller se nærmere på forholdet mellom stat og sivilsamfunn. Hvordan bør dette forholdet helst være, hvilke konstellasjoner mellom de to sektorene fremmer best utvikling? Fokuset er spesielt rettet mot demokratibygging, som har fått en stadig mer sentral rolle i bistandsoperatørenes strategier.

Når det gjelder hvordan dette forholdet bør være, synes debattantene å innta ulike ideologiske posisjoner. Generalsekretær Tor Elden i Redd Barna gir i sitt innspill i 2/99 til beste en liberalkonservativ forståelse. Staten i den 3. verden er ofte(st) styrt av «korrupte og ineffektive regimer. Stater som ikke en gang klarer å håndtere sine primæroppgaver,» skriver han. Elden mener man dermed må vende seg til det sivile samfunn, som «kanskje den eneste mulige vei mot en bedre framtid i Afrika. Statens rolle i et utviklingsland som har et meget svakt fundament, må være tilpasset dette fundamentet.» Med andre ord: U-landsstaten har hatt sin sjanse. Nå bør den overlate førersetet til det sivile samfunn.
Eldens perspektiv kan sammenfattes slik: Glem staten - sats på det sivile samfunn. Utvikling i sør er et samarbeidsprosjekt mellom statlige og private bistandsoperatører i Nord, og lokale NGOer (frivillige organisasjoner. Den lokale staten bør oppmuntres til å holde seg mest mulig i ro.
Dersom man skulle fulgt oppfordringene om å la det sivile samfunn få innta førersetet, er det kun et spørsmål om tid før sivilsamfunnet transformeres til å bli en ny stat, en slags «privat-stat» som eksisterer ved siden av, og etter hvert til fortrengning for, den opprinnelige staten.

Opp mot dette kan vi sette hva jeg vil kalle «NORADs visjon»: Norske bistandsmyndigheters syn på hvordan forholdet er/bør være mellom staten og det sivile samfunn (kfr. stortingsmeldingene 51/1992 og 19/1995-96). Her fremmes et perspektiv på det sivile samfunn som formidlere mellom staten og folket. Sivilsamfunnet forsyner staten med folkelig støtte og legitimitet, mens folket får assistanse til å artikulere og fremme sine behov og interesser i forhold til staten. Slik kan NORADs visjon sies å være en visjon av et kommunikativt forhold mellom staten og det sivile samfunn. Staten tilkjennes sin plass bak rattet, men med sivilsamfunnet som makker og kartleser i forsetet.
Imidlertid er dette en visjon som ikke tar inn over seg det forhold at selv om det eksisterer et kommunikativt forhold mellom staten og det sivile samfunn i Norge, behøver ikke det samme være tilfelle i land i sør.
Ut fra mine undersøkelser, som er basert på personlige intervjuer og besvarte spørreskjema fra de daglige lederne i rundt åtti NGOer i Nicaragua - hvorav halvparten av dem fikk støtte fra NORAD da undersøkelsen fant sted vinteren 1996-97 - er svaret entydig: I hovedsamarbeidslandet Nicaragua eksisterte det i angjeldende periode ikke noe kommunikativt forhold mellom staten og sivilsamfunnet. Tvert i mot var dette forholdet gjennomsyret av mangel på tillit, respekt og toleranse.
På den andre siden fant jeg sporene av et kommunikativt forhold mellom nicaraguanske NGOer og NORAD. De organisasjonene som mottok norsk bistand, var jevnt over mer venstreorienterte; de oppfattet sitt forhold til staten som mer negativt, og de var mer sandinistvennlige. Med unntak av sistnevnte karakteristika, hvor jeg fant statistisk signifikant forskjell mellom de to gruppene av NGOer, er det kun snakk om tendenser. Men disse peker i samme retning: De organisasjonene i det sivile samfunn som mottar NORAD-bistand befinner seg lengre fra den nicaraguanske staten, sammenlignet med nicaraguanske NGOer ellers.
Det kan se ut som om NORADs støtte til nicararaguanske NGOer bidrar til å svekke det som framstår som fundamentet for denne bistanden - nemlig bedre kommunikasjon mellom staten og det sivile samfunn. Lokale organisasjoner stoler ikke på staten og vil ha minst mulig med den å gjøre. I NORAD finner man en partner man kan stole på, og sikrer seg økonomisk uavhengighet fra den lokale staten.

Det synes som om norske bistandsoperatører - både NORAD og de store private organisasjonene - mangler en gjennomgående analyse av forholdet mellom stat og sivilsamfunn når det gjelder demokratiutvikling i land i Sør. Som et ringe bidrag til en bedre analyse, vil jeg fremme følgende påstander:
• Det er fruktbart å skille mellom demokratiutvikling og politisk modernisering. Sistnevnte kommer først i tid.
• Man bør skille mellom størrelsene «demokratisk stat» og «demokratisk samfunn.» Sistnevnte består av førstnevnte pluss et velfungerende sivilsamfunn.
• En institusjonalisert stat som er brakt under demokratisk kontroll, kan betraktes som endemålet for den politiske moderniseringsprosessen. .
• Man må skille mellom tradisjonelle grasrot-assosiasjoner innen det sivile samfunn (idrettslag, musikklag, kvinneforeninger, bondekooperativer, bygdeforeninger o.a.) og bistandsinitierte utviklings-NGOer. NORAD yter støtte til sistnevnte, åpenbart i den tro at de er førstnevnte.
• Et fungerende sivilsamfunn forutsetter en demokratisk stat: En stat som er under demokratisk kontroll, som er tilstrekkelig institusjonalisert og som har reseptorer ut mot det sivile samfunn

Dermed kan vi gripe til det velbrukte bibelsitat «der hvor intet er, har selv keiseren tapt sin rett.» Hvori utlagt: Der hvor ingen demokratisk stat er, har sivilsamfunnet ingen reell virkemulighet. Dermed framstår det som en beklagelig illusjon at man skulle kunne demokratisere et samfunn utenfra, uten hensyn til - eller endog i direkte strid med - landets stat.
Ovenfor tok jeg meg den frihet å koke Eldens syn inn til følgende: «Glem staten, sats på det sivile samfunn.» Innen statsvitenskapen er det herskende paradigmet et speilvendt alternativ: «Glem sivilsamfunnet og sats på staten.» Et tredje alternativ er å endre perspektivet bort fra spesifikk demokratistøtte og i stedet satse mer bevisst på politisk modernisering. Vurdert ut fra mine erfaringer fra den nicaraguanske virkeligheten, kan det synes som om NORAD til dels gjør nettopp dét - i praksis, om enn ikke ut fra noen gjennomtenkt teoretisk analyse.
I Nicaragua er staten stort sett fraværende på landsbygda, samt i de fattige bydelene i hovedstaden Managua. Med unntak av sporadisk kommunal aktivitet, er det lokale NGOer som er nærværende blant campesinos - og landsbybeboere rundt om i landet. Disse tar hånd om oppgaver man tradisjonelt oppfatter som statens ansvar. Mange av disse organisasjonene jobber som konsulenter til fremme av interesseaggregering - de bistår landsbyfolk i de sosiale prosessene hvor man samles til folkemøter, blir enige om hva man vil prioritere - få orden på latrinene, bygge skole, få elektrisitet til bygda: Hvordan gå fram for å velge representanter som skal ta opp deres sak i det lokale kommunestyret, og så videre. Det handler om politisk modernisering på mikroplan.
De aller fleste av NGO-lederne jeg intervjuet beretter om klart bedre samarbeidsrelasjoner med statsapparatet på lokalt plan, sammenlignet med på riksnivå. Denne forskjellen er statistisk signifikant. Muligens foreligger det her en åpning for NORAD - til å målrette NGO-støtten mer bevisst mot organisasjoner som jobber ute på landsbygda med å bygge samarbeidsrelasjoner på lokalplanet. Men disse organisasjonene, som mer presist kan benevnes som «bistandsinitierte utviklings-NGOer,» springer ikke ut fra en genuin grasrot i det nicaraguanske sivile samfunn. Spørsmålet er om det kan sies å eksistere et genuint nicaraguansk sivilsamfunn. Igjen: Et fungerende sivilt samfunn forutsetter en moderne stat. Den nicaraguanske staten er brakt under demokratisk kontroll gjennom demokratiske valg. Men institusjonaliseringsprosessen - profesjonalisering av statsapparatet, bekjempelse av korrupsjon, økt forutsigbarhet og transparens i statsforvaltningen - er langt fra sluttført. Dette er et område hvor NORAD har vært tungt involvert, ikke minst gjennom sin støtte til det nicaraguanske riksrevisorembetet.
Slik situasjonen fortoner seg fra NGOenes ståsted, har man ennå en lang vei å gå. Lederne for organisasjonene klager over grunnleggende mangel på muligheter for kontakt med staten. Den kontaktvirksomheten man har, er stort sett begrenset til personlige kontakter over enkeltsaker. Nicaraguanerne har et eget ord for denne type avtaler: de kaller det pactismo - personlige hestehandler som lederne gjør på bakrommet. Avtalene gjøres uten folkelig forankring, innholdet er gjerne helt eller delvis hemmelig, og de gjelder til en av partene finner det for godt å bryte dem.
I den senere tid er det kommet signaler om økt vilje til samarbeid på topplan, mellom statslederne og ledere blant de største NGOene. Spørsmålet er om disse signalene representerer begynnelsen på en varig forbedring i samarbeidsklimaet, eller om det vi er vitne til er inngåelsen av nye pakter, denne gang mellom presidenten og enkelte lederskikkelser innen NGO-sektoren.

Det kan synes som om man i NORAD er i ferd med å komme til klarhet i at det ikke er mulig å utvikle demokrati i et land på tvers av statens evne og vilje. Imidlertid synes bistanden til det sivile samfunn - vurdert ut fra mine erfaringer fra Nicaragua - å ha vært tilfeldig og lite gjennomtenkt.
Når det gjelder Redd Barna jobber de, som andre norske private bistandsoperatører, tett sammen med det statlige norske bistandsapparatet. Mener Elden det er mulig å fremme utvikling i de land hvor Redd Barna er inne uten et noenlunde fungerende samarbeidsklima mellom staten og NGOer lokalt? Dersom svaret er ja, vitner det om en ignoranse som bør gjøre flere enn undertegnede betenkt.
(Innlegget er forkortet. Red.)

Tore Oksholen har skrevet hovedfagsoppgave i statsvitenskap om forholdet mellom staten og det sivile samfunn i Nicaragua. Han er redaktør for Universitetsavisa ved NTNU.