De Soto og eiendomsretten

Hernando de Soto er mest kjent for sin bestselger «The Mystery of Capital» som utkom i 2000. Bistandsaktuelt har tidligere omtalt de Soto og hans ideer.
ILD og De Soto står i spissen for en bevegelse internasjonalt som arbeider for formalisering av fattiges eiendomsrettigheter. Ifølge de Soto kan formell registrering av eiendom, eiendeler og forretning være et svar på fattigdomsutfordringen, og være et viktig aspekt i dagens debatt om hva som hindrer en økonomisk bærekraftig utvikling i utviklingsland.
De Sotos idé er at de fattiges uformelle og ofte illegale boliger, småbedrifter, eiendeler, eiendom og jordlapper representerer enorme mengder «død kapital». Ved å sikre de fattige eiendomsretten til denne «kapitalen», kan den integreres i den formelle økonomien. De Soto hevder at Vestens økonomiske fremgang er tuftet på velfungerende systemer for registrering, kjøp og salg av eiendom og økonomisk virksomhet. Han mener at formalisering av eiendomsrettigheter er det glemte verktøyet mot fattigdom som skal til for å vekke til live den «døde kapital» i utviklingslandene. Norad tror i likhet med de Soto at formalisering av rettigheter er et viktig verktøy i kampen mot fattigdom. Etablering av eiendoms- og bedriftsregistre er derfor også en del av norsk bistand.

Det er flere kritiske røster til de Soto teorier. De fleste omhandler forenklingen rundt måloppnåelse og realismen i de makroøkonomiske konsekvenser, og effekten for de aller fattigste. Det som forøvrig synes udiskutabelt, er at Hernando de Soto har maktet å sette viktigheten av eiendomsrettigheter på dagsorden over store deler av verden. På tross av, eller nettopp på grunn av kritikk, har han også oppnådd stor debatt rundt dette viktige temaet.
Første skritt i ILDs tilnærming er en analyse av hvordan de uformelle og formelle reglene og lovene slår ut for de fattige. Deretter utformes en reform tilpasset lokale forhold som kan tjene de fattiges interesser. Utstedelse av formell eiendomsrett vil først komme senere i prosessen, og være en av flere muligheter. ILD tilbyr myndigheter i fattige land hjelp til å forenkle prosedyrene for legalisering av rettigheter. Prosedyrene og byråkratiet rundt en slik registrering er svært ofte unødig komplisert og langdryg, noe som også gjør det svært vanskelig å etablere bedrifter og drive forretningsvirksomhet i disse landene. Ved å legalisere eiendomsrettigheter via eiendomsregistre kan vanlige folk og småentreprenører få lån mot pant i eierettigheter. Slik kan små bedrifter, entreprenører og husholdninger ekspandere og vokse seg ut av fattigdommen. Programmet innebærer også reformer for liberalisering av markedene. En svært viktig begrunnelse for reformene er at omsetning av realkapital i et marked vil reallokkere (red.anm: omfordele) ressurser fra mindre produktiv bruk, til mer produktive områder. Myndighetenes rolle i et slikt liberalisert marked foreslås også begrenset.

Norges utviklingspolitikk har i flere tiår vært særlig fokusert på kunnskapsoverføring og kompetanseoppbygging som viktig redskap for næringsutvikling og økonomisk vekst i våre samarbeidsland. Som en del av denne strategien har Norad bidratt til å identifisere aktuelle lokale institusjoner innenfor flere fagfelt, og bidratt til faglig og institusjonell oppbygging av disse gjennom norske faginstitusjoner. Det kan ofte være tungt å bidra til endring og utvikling av lokale institusjoner, men Norad er av den oppfatning at dette er den beste bærekraftige løsningen. Det vil derfor være viktig i et program for eiendomsrettigheter at dette forankres så tidlig som mulig i lokale institusjoner, og at innsats rettes mot oppbygging og utvikling av disse. For Tanzanias del, som nylig underskrev en avtale med norske myndigheter om registrering av eiendom og eiendeler, vil det derfor være viktig å inkludere tidligere og pågående reformprosesser i landet.
ILDs styrke er at de har greidd å sette spørsmålene om eiendomsrett på dagsorden. De har dessuten rykte på seg for å ha gode analyseteam. ILD er forøvrig ikke enerådende innenfor arbeidet med å styrke eiendomsrettigheter. Det finnes også andre aktører som har erfaring fra gjennomføring av eiendomsrettighetsprosjekter i utviklingsland. Blant annet har Verdensbanken, i samarbeid med blant andre FNs mat- og landbruksorganisasjon (FAO) gjennomført en rekke programmer, analyser og forskningsarbeid vedrørende landrettigheter i land i Afrika, blant annet i Tanzania. Verdensbanken har en noe annen tilnærming, og viser til at det ofte er flaskehalser mellom analysearbeid, lovendring og gjennomføring. Verdensbanken identifiserer flaskehalsene for gjennomføring av registrering av eiendom og landrettigheter, og retter innsatsen dit. Programmene til Verdensbanken er bredt forankret i mottakerlandene, der mottakeren identifiserer problemområdene. Det vil være en stor styrke for gjennomføring av programmer om ILD og Verdensbanken kunne samarbeide og supplere hverandre i dette omfattende arbeid.

I følge De Soto vil man ved å gjennomføre denne typen reformer kunne oppnå store forbedringer i sysselsettingen og i den økonomiske veksten. For Tanzania sin del anslås det en økning i bruttonasjonalproduktet på mellom 0,8 til 1,5 prosent årlig. Norad mener at det er stor usikkerhet knyttet til virkningen på den økonomiske veksten ved denne type programmer. Mulige effekter vil eventuelt komme langt fram i tid. For å kunne måle effekten må en isolere virkningen fra andre forhold ved det moderne samfunn som også bidrar til økonomisk vekst, fra virkningen av de endringer en ønsker å kartlegge. Den estimerte effekten det hevdes en kan oppnå ved disse tiltakene, virker intuitivt for høy. Basert på den usikkerhet som ligger i slike estimeringer og modeller, bør det utvises forsiktighet med å fremheve overdrevne resultat og sammenhenger.
ILD har foreløpig lite praktisk erfaring å vise til. De Sotos teorier er kun forsøkt ut i praksis i Peru. Ifølge Verdensbanken kommer, ikke overraskende, gode resultater innen dette feltet gjennom bred forankring i mottagerlandet, konsistens i forhold til det øvrig arbeid som gjøres med reformer og grundig analysearbeid. Dette er i tråd med Norads erfaringer og norsk utviklingspolitikk. ILD og De Soto legger stor vekt på å samarbeide med de politiske myndigheter på høyeste nivå, fremfor å forholde seg til de eksisterende institusjoner som de mener i for stor grad er interesserte i å opprettholde status quo (red.anm: uforandret stilling) og som følgelig er lite samarbeidsvillige. Norads erfaring tilsier at det er nødvendig med en solid forankring i mottagerlandet, men samtidig at dette er tunge prosesser som også krever politisk lederskap og vilje.
Registrering og forenkling av registreringsprosedyrer av eiendom, eiendeler og bedrifter kan gi muligheter for økonomisk utvikling av den enkelte bedrift eller for den enkelte eier, men det er viktig å poengtere at en slik reform ikke retter seg spesifikt mot de fattigste av de fattige. På landsbygda er det ofte også mer debatt rundt bruksrett enn eierett. Tanzanianske myndigheter ønsker derfor at programmet skal bidra til å løse slike problemstillinger i urbane og sentrale strøk. Det er viktig å støtte opp om programmer som kan bidra til økonomisk vekst og forbedret infrastruktur, også i urbane områder. Samtidig kan vi ikke se at slike programmer er et egnet verktøy overfor marginale befolkningsgrupper som urbefolkninger.

Norges erfaring med slike bredt anlagte program- og reformprosesser med eiendomsrettigheter er begrenset. Vi ser derfor at programmet i Tanzania vil kunne bidra til viktig lærings- og erfaringsinnhenting. Norad som fagetat har sammen med Ambassaden i Tanzania derfor tatt initiativ til å anbefale at prosessen i Tanzania følges tett, i et samarbeid mellom tanzanianske og norske forskningsinstitusjoner. Et følgeforskningsprosjekt kan være et nyttig redskap i denne prosessen, for å dra erfaringer fra formaliseringsagendaen. Videre vil Norad som selvstendig fagetat utdype sin kunnskap ytterligere ved å sette ned en studie for å skaffe seg oversikt og for å få ytterligere kjennskap til feltet, erfaringer andre miljøer har gjort og identifisere potensielle samarbeidspartnere.
Formaliseringsagendaen blir viktig i norsk innsats for fattigdomsbekjempelse i årene som kommer. Norad ønsker derfor å bidra med best mulig kunnskap om hvordan slike reformer kan gjennomføres mest mulig effektivt og gi best mulig resultater for de fattige. Vi oppfordrer derfor også andre fagmiljøer til å bidra til et konstruktivt samarbeid og debatt på dette området.

Morten Svelle er avdelingsdirektør for Norads Avdeling for miljø og næringsutvikling. Marie Winsvold er rådgiver for infrastruktur i samme avdeling.