Mindre skatt til staten

Seniorforsker Odd-Helge Fjeldstad ved Chr. Michelsens Institutt (CMI) har i en studie sett på Tanzanias skattereform og overgangen til et eget skattedirektorat. Resultatet er nedslående: Skatteinngangen økte fra 11 prosent av bruttonasjonalproduktet i 1995/96 til 12,1 prosent i 1996/97. Men siden den gang har skatteinngangen, som i hovedsak er basert på beskatning av næringslivet, sunket til 10 prosent i 2000 - altså til et lavere nivå enn før skattereformen. Det er også mange indikasjoner på at korrupsjonen øker igjen.

Dystre tall. - Dette skyldes flere faktorer. Blant annet har det vært en sterk vekst i omfanget av skattefritak, særlig innenfor næringer som gruvedrift og turisme. Man kan stille spørsmål ved om utenlandske bedrifter i disse vekstsektorene ikke ville ha investert uansett. Men de reelle tallene på skatteinngangen er nok enda dystrere enn statistikken tilsier, fordi tallene de siste par årene også inkluderer skatt som staten betaler til seg selv i form av moms og toll på import, sier Fjeldstad.

Store endringer. På midten av 1990-tallet, ble det avslørt flere store korrupsjonsskandaler i Tanzania, blant annet i skatteavdelingen i finansdepartementet. Flere givere, blant annet Norge, holdt av den grunn bistanden tilbake, og krevde opprydding. Det førte senere til at landet i 1996 opprettet et eget skattedirektorat - atskilt fra finansdepartementet. Målet var å øke skatteinngangen og redusere omfanget av korrupsjon. For å oppnå dette ble det lagt vekt på å begrense den direkte politiske innflytelsen fra finansdepartementet i skatteadministrasjonens daglige drift og å høyne lønnen til de ansatte for å tiltrekke og beholde kvalifiserte arbeidstakere. Drastiske metoder ble tatt i bruk for å få bukt med korrupsjonskulturen: Alle tidligere ansatte fikk sparken og måtte søke på nytt til direktoratet. Om lag 35 prosent ble avvist på grunn av bevis eller mistanke om korrupsjon. Alle nyansatte fikk ett års prøvetid og alle måtte rapportere om sin private finansielle situasjon, blant annet formue.

Jobb til familie. Men til tross for at mange har fått opptil tidoblet lønnen sin og en ny avdeling for internkontroll ble opprettet, så mener Fjeldstads informanter at korrupsjonen øker igjen i skatteadministrasjonen. Attraktive stillinger blir i noen tilfeller gitt til familie eller bekjente til tross for at det finnes mer kvalifiserte søkere.
- Det er indikasjoner på at det har oppstått et internt marked for kjøp og salg av attraktive stillinger innad i organisasjonen. Mange ønsker en jobb i for eksempel tollavdelingen hvor det er store muligheter til å motta bestikkelser dersom man vil benytte seg av denne muligheten for ekstrainntekter, sier Fjeldstad.
Samfunnsøkonomen har siden oppstarten av Tanzania Revenue Authority (TRA) fulgt omleggingen nøye, og har etter hvert skaffet seg et bredt spekter av kilder, både innenfor og utenfor skattedirektoratets dører.

Demotiverende. En av konklusjonene han trekker er at høye lønninger også har negative følger. - Det nye systemet med høye lønninger gir noen perverse utslag. Blant annet får en ansatt i skattedirektoratet opptil ti ganger høyere lønn enn en i Finansdepartementet. Dette virker svært demotiverende for ansatte i departementet og er urimelig siden det er Finansdepartementet som utformer politikk og målsetninger for skattedirektoratet, sier Fjeldstad.
Han mener det også er demotivernde for ansatte i Finansdepartementet å måtte jobbe under svært kummerlige kontorforhold med dårlige lokaler og mangel på pc'er, mens skattedirektoratets ansatte holder til i moderne og velutstyrte lokaler.

Dårlig koordinering. Skatteforskeren mener at giverne har et stort ansvar i å følge opp det som nå skjer. Verdensbanken, USAID, EU, DfID og DANIDA er de største giverne. Norge har ikke gitt pengestøtte til det tanzanianske skattedirektoratet. - Et problem er den manglende koordineringen blant bistandsgiverne. Det er mitt inntrykk at det ikke er noe klart fokus for donorenes støtte til skatteadministrasjonen. Det er altfor mange enkeltkomponenter, og ingen synes å ha oversikt over hva som skjer, sier Fjeldstad.
Han mener også det er problematisk at det er Det Internasjonale Pengefondet (IMF) som legger premissene for skattepolitikken, og at de ensidig fokuserer på økt skatteinngang, mens andre funksjoner som et skattedirektorat skal ha, blir helt underordnet.
- Offentlige institusjoner har også andre mål enn de som kun kan måles i kroner og ører. Skattedirektoratet er også en serviceinstitusjon, sier Fjeldstad.
- Et ensidig fokus på skatteinngang kan føre til undergraving av skattebetalernes rettigheter gjennom utstrakt bruk av makt i skatteinnkrevingen. Dersom skatteinnkrevingen oppfattes som tilfeldig og urettferdig bidrar dette til økt motstand fra skattebetalernes side til å betale skatt.

Ikke gjennomkorrupt. Samtidig understreker Fjeldstad at korrupsjonsnivået ikke er like omfattende som det var på midten av 1990-tallet.
- Den gang var hele systemet gjennomkorrupt, og selv topplederne var sterkt involvert. Slik er det ikke i dag. Korrupsjonsnivået er ennå ikke tilbake i samme omfang som tidligere, men det er økende og det er bekymringsfullt.
Fjeldstad mener det også er vanskelig å se et alternativ, nettopp fordi man har få erfaringer med fungerende skatteinstitusjoner i fattige og korrupte land.
- Det er for tidlig å konkludere med at det tanzanianske skattedirektoratet ikke fungerer, det er tross alt bare seks år siden det ble opprettet. Men på bakgrunn av erfaringene fra Ghana og Uganda (som opprettet slike uavhengige skattedirektorater tidligere enn Tanzania) så er det grunn til bekymring, mener Fjeldstad.
Rapporten hans er ennå ikke publisert, men forskeren var i Dar es Salaam i begynnelsen av september der han diskuterte noen funn og tolkninger med tanzanianske forskere.
- Det var ingen som var uenig i konklusjonene, sier han.