Trender i utviklingspolitisk debatt

Globaliseringen utfordrer tradisjonelt omforente norske oppfatninger av hvordan bistand skal drives og hva som er hensikten med den. Ved inngangen til 2007 trer konturene av enkelte nye problemstillinger tydelig frem.

Publisert

To av disse vil få særskilt betydning for den videre innretningen av Norges utviklingspolitiske engasjement:
1. Nasjonale interesser påvirker i stigende grad giverlandenes utviklingspolitiske innsats.

2. Et økende antall aktører og tilnærminger fragmenterer den internasjonale utviklingspolitiske arena.Hvilke følger får dette for Norges utviklingspolitiske orientering, og hvordan påvirker de nye trekkene i bildet det samlede utviklingspolitiske landskap?
Nedenfor beskriver vi endringer i en rekke forutsetninger som norsk og internasjonal utviklingspolitikk til nå har bygget på. Deretter peker vi på noen av de temaene vi tror vil prege den utviklingspolitiske debatten fremover.
Analyseenhetens ambisjon er å stille spørsmål og reise problemstillinger. Artikkelen pretenderer ikke å være uttømmende, og gjenspeiler ikke nødvendigvis det vi mener er de viktigste utviklingspolitiske temaene. Vi ser for eksempel ikke klare tegn til at "kvinner og utvikling" vil prege debatten fremover, til tross for dette temaets åpenbare viktighet.
Dette dokumentets formål er å innlede til en diskusjon som setter Utenriksdepartementet enda bedre i stand til å delta i den utviklingspolitiske debatten - hjemme og ute.

Egeninteresse blir en legitim drivkraft
I gruppen av såkalt likesinnede land har egeninteresse knyttet til bistandsvirksomhet nærmest vært tabu. Paris-erklæringens vektlegging av normer som "eierskap" og "innordning" har styrket denne oppfatningen ytterligere de siste årene. Men nye globale utfordringer bringer giverlandenes egeninteresse inn på arenaen igjen som en åpenlys del av utviklingspolitikken.
Dagens internasjonale trusselbilde skaper nye sammenhenger i vår tilnærming til konfliktrammede områder og svake stater. Bistand med sikte på økt velstand og trygghet for sivilbefolkningen oppfattes som et middel til å bygge stabilitet og fred i stater og områder som kan true giverlandenes sikkerhet. Utviklingspolitikken henger dermed nært sammen med målsettinger vi primært forbinder med utenriks- og sikkerhetspolitikken. Norges innsats i Afghanistan er et eksempel på at stor bistandsinnsats delvis begrunnes med eget behov for sikkerhet. Dette vil bli enda tydeligere fremover, sammenhengene mellom utviklingspolitikk og utenrikspolitikk vil ligge i dagen. Vi vil i større grad få et kontinuum i vårt internasjonale engasjement.
I den norske utviklingspolitikken har vi sett en dreining fra å prioritere"det som er viktigst" (eks "utdanning er jobb nr 1"), til "det vi kan bidra best med" (eks. olje, energi, fred). Det er utvilsomt gode effektivitetsargumenter for dette, men enkelte aktører vil også hevde at for eksempel koblingen mellom bruk av norsk kompetanse og satsing på kraftforsyning er med på å styrke egeninteressens rolle i norsk utviklingspolitikk.
Det er bred enighet i det internasjonale samfunn om at solide stater er en forutsetning for at vi effektivt skal kunne møte andre globale trusler og utfordringer; som pandemier, natur- og menneskeskapte katastrofer, illegal migrasjon, organisert kriminalitet og korrupsjon. Likevel - erkjennelsen av egeninteressens legitimitet som drivkraft i utviklingspolitikken utfordrer bildet av Norge som en genuint altruistisk aktør. Forholdet vil måtte får særlig oppmerksomhet knyttet opp mot vår rolle i freds- og forsoningsprosesser og i vår generelle omdømmepolitikk.

Fragmentering av bistanden skaper usikkerhet
Nye givere, nye samarbeidsarenaer, nye bistandsmodeller og nye innsatsområder påvirker og endrer det utviklingspolitiske bildet. Den internasjonale "bistandsarkitekturen" blir mer sammensatt og uoversiktlig.
Nye aktører, med Kina i spissen, utfordrer givere med lange bistandstradisjoner. Mange av de nye giverlandene gir bistand med utgangspunkt i klart formulerte egne interesser uten å stille de tradisjonelle betingelsene om menneskerettigheter og godt styresett. De tradisjonelle giverne stiller spørsmål ved tilnærmingen til de nye giverlandene. Samtidig ser vi de første tegnene til problematisering av de nye givernes rolle også i mottakerlandene selv. I Zambia advarer opposisjonen mot å slippe kinesere til i for stor grad, og kritiserer dem blant annet for manglende respekt for arbeidstakeres rettigheter og miljøvern.
Det tradisjonelt tette samarbeidet mellom likesinnede land svekkes i takt med deres individuelle behov for tilpasning til et større mangfold av aktører og arenaer. Også de likesinnede land forfølger egeninteresser i utvidet forstand. Tilvante skillelinjer mellom grupper av giverland viskes ut. Alliansemønstre endres raskere enn før.
Veksten i globale fond og private aktørers innpass gjennom såkalte "public-private partnerships" (PPP) trekker i samme retning og bidrar til å skape spenninger i etablerte samarbeidsformer og gjengs arbeidsdeling. Internasjonale, ikke-statlige organisasjoner og transnasjonale selskaper er blitt viktige politiske aktører. Slike aktører - rike stiftelser som Gates Foundation og NGO'er med betydelige midler - bidrar til fragmentering av bistandsfeltet og representerer en utfordring for FN som koordinator på landnivå. De velbeslåtte PPP'ene har stor politisk makt, og NGO' er som Oxfam og MSF er tunge aktører i felt. De nye aktørene er normsettende. Faglitteraturen peker på at økningen i antall PPP'er innebærer at det multilaterale systemet i stigende grad fungerer som et marked og at makten flyttes fra offentlige aktører til fleksible ad-hoc nettverk med både stater og ikke-statlige aktører som deltakere. Det multilaterale systemet endrer seg - makt flyttes fra vest til øst og fra gamle til nye aktører.
Tradisjonelle arenaer for internasjonal samordning, drifting og måling av giversamfunnets felles innsats utfordres - både som arena for diskusjon og som beslutningsfora. Slike fora - som OECD/DAC - svekkes i takt med at nye aktører uten OECD-tilknytning entrer banen.

Verdensbanken skal våren 2007 diskutere sin fremtidige rolle og plass i den internasjonale bistandsarkitekturen. Utfallet av de kommende IDA-forhandlingene vil tydeliggjøre givernes satsinger og prioriteringer fremover. Erfaringene fra konfliktområder som Afghanistan stiller også spørsmål ved FNs evne til å være den sentrale, samordnende instans under operativ utviklingsinnsats i post-konfliktsituasjoner. Det ligger an til interessante debatter om fordeling av mandat og territorium mellom FN og Verdensbanken fremover.
Koblingen mellom utviklingspolitikk og utenriks- og sikkerhetspolitikk har brakt NATO inn på den utviklingspolitiske arenaen. Alliansen opptreden i en ny rolle skaper uro og diskusjon i utviklingspolitisk sammenheng og reiser for fullt spørsmålet om hvordan forholdet mellom sivil og militær innsats bør organiseres. Uavhengig av denne diskusjonen har alliansen demonstrert sin kapasitet som leverandør av humanitær assistanse i stor skala. Dette bidrar også til å endre NATOs posisjon i det internasjonale krise- og konfliktbildet.
Globaliseringen av utfordringene land og regioner tidligere stod overfor enkeltvis, bidrar til at utviklingspolitiske problemstillinger løftes enda høyere opp på dagsordenen i møterom der rike land tidligere drøftet "felles anliggender". De rikes møteplasser - eksempelvis World Economic Forum i Davos og G8-landenes toppmøter - er i stigende grad arenaer for diskusjon om problemer som berører sør like mye som nord. De suppleres av alternative mot-konferanser; der den mest sentrale er World Social Forum. Fremveksten av nye sentrale møteplasser svekker OECDs rolle ytterligere.
Doha-runde i WTO skulle innebære forhandlinger der utviklingslandenes behov skulle settes i høysetet. Mangelen på fremdrift i forhandlingene er nok et eksempel på at de tradisjonelle dialog-arenaene fremstår som handlingslammede og lite representative for en verden i stor endring.
Bevegelsen i bildet av aktører, motiver og arenaer påvirker utvalget av innsatsområder. De store sektorprogrammene og tradisjonelle giveres helhetlige og langsiktige tilnærming til fattigdomsreduksjon, utfordres. Opinionens og mange aktørers krav til synlighet og resultater bidrar til spredning av innsatsen og gjør det vanskeligere å bruke samlet bistand effektivt i tråd med tradisjonell multilateral praksis. For Norge, som har ambisjoner om å føre en helhetlig utenrikspolitikk der det er sammenheng (koherens) mellom bruk av innenrikspolitiske virkemidler og internasjonal profil, vil fragmenteringen representere en ytterligere utfordring.

Sentrale tema i den utviklingspolitiske debatten fremover:

1. Klima
Rapporten fra FNs klimapanel fjernet grunnlaget for tvilen omkring årsakene til klimaendringene. Sammen med USAs nye vilje til å sette klimaspørsmål på sin politiske dagsorden, legger dette et nytt grunnlag for den internasjonale debatten. Allerede tilgjengelig kunnskap - som Stern-rapporten - kan nå inngå i en bred innsats for å lete etter løsninger snarere enn årsaker. Fagfolk, politikere og grasrot kan trekke sammen.
Det store dilemmaet i utviklingspolitikken er knyttet til at utvikling i samarbeidslandene med nødvendighet vil føre til økt press på klimaet. Det er et uoverkommelig paradoks at vi forsøker å bidra til økt økonomisk vekst i fattige land, som samtidig vil måtte medføre økning i forbruket av fossilt brennstoff og andre klima- og miljøskadelige stoffer. Kravet om redusert forbruk i de rike landene, sammen med utvikling av ny teknologi, er vesentlige elementer i debatten. Det er hevet over enhver tvil at jordkloden ikke har bæreevne til å tåle et globalt forbruk basert på dagens vestlige modell.
Samtidig hevdes det at produksjon av jordbruksvarer i utviklingsland, og påfølgende transport til våre markeder, representerer en mindre klimautfordring enn produksjon i drivhus i kalde strøk. Klimadimensjonen blir viktig også i handelspolitikken.
Mange utviklingsland krever at rike land som har skyld i klimaproblemene, må betale mer for investeringer i alternativ energi og for klimatilpasning. De vil kunne gå videre med slike krav under henvisning til at klimaendringene får negative følger for deres egen utvikling - særlig på områdene turisme og landbruk.
Klimadebatten vil trolig bli det mest sentrale tema i internasjonal politikk i 2007 og vil også prege alle sider av den utviklingspolitiske debatten. Spesielt blir den viktig i dialogen med nye giverland som Kina, India og Brasil. Dette er samtidig land hvis størrelse og utvikling representerer store utfordringer for klimaet.

2. Bistand og sikkerhet
Utviklingspolitikk som bidrag til statsbygging og sikkerhet utfordrer sentrale deler av den tradisjonelle tenkningen omkring utviklingspolitiske spørsmål. Dersom sikkerhet og statsbygging i økende grad blir styrende for prioritering av mottakere og bistandsformer, får dette konsekvenser for den tradisjonelle fattigdomsorienteringen. Omleggingen er allerede underveis i norsk utviklingspolitikk: I dag gir Norge mest bistand til Afghanistan, de palestinske områdene og Sudan. Dette stiller spørsmål ved retningen på og målene for norsk utviklingspolitikk. Avveining mellom "gamle" og "nye" mål vil tvinge seg frem.
I et bredere internasjonalt perspektiv vil debatten om forholdet mellom sivil og militær innsats og mellom utvikling og sikkerhet, fortsette med uforminsket styrke. Debatten pågår samtidig som erfaringer høstes i "real time". Verdenssamfunnet har ikke tid til å vente på avklaring. Konfliktene brenner, og den politiske sorteringen må komme i etterkant. Dette stiller politikerne overfor vanskelige valg. Debatten om forholdet mellom militær intervensjon og utvikling vil bli viktig fremover, og vil være knyttet til vår oppfatning av svake stater som en trussel mot vår egen sikkerhet. Både i FN - særlig gjennom arbeidet i FNs fredsbyggingskommisjon - og også i Verdensbanken vil denne debatten være sentral.
Debatten om organiseringen av integrerte og flerdimensjonale fredsoperasjoner i FNs regi og spørsmålet om samarbeid mellom sivile og militære i felt vil fortsette. Det kan bli særlig interessant å følge Afrikabanken i dens arbeid med å utvikle nye, integrerte tilnærmingsmåter. Vi vil også få en debatt om hvem som taper på den tydelige koblingen mellom utvikling og sikkerhet. Hva blir konsekvensene for land som er "bare" fattige, men som ikke representerer noen trussel mot oss?

3. Eierskap og sekvensiering av prioriteringer
Betydningen av å kjenne det politiske terrenget i mottakerland og tilpasse utviklingstiltakene til allerede eksisterende institusjoner i samfunnet, tillegges stadig større vekt hos bistandsaktører - blant dem Verdensbanken og DFID. Vi ser også en gryende kritikk av eierskapsbegrepet slik det ofte har vært praktisert. Spørsmålet som ofte stilles er om eierskap i virkeligheten bare betyr at mottakere må si seg enige i givernes mål.
DFIDs "Drivers of change" analyser understøtter betydningen av eierskapsprinsippet ved å vektlegge lokal tilpasning og deltakelse. Ny forskning kritiserer også en type statsbygging som tilstreber maksimalistiske og modellbaserte løsninger i stedet for å satse på det som - i hvert fall i første omgang - er godt nok. I utgangspunktet kan det være nok å støtte opp om institusjoner og aktører som kan danne grunnlaget for en mer langstiktig utvikling, fremgår det av en stadig mer omfangsrik litteratur på feltet. Å fokusere på det som er godt nok peker seg særlig ut som en vei å gå i land der forsoningsprosesser og statsbygging står i fokus. Slike problemstillinger kan komme mer i fokus fremover i og med vektlegging av den sikkerhetspolitiske dimensjon ved utviklingspolitikken.
En mer pragmatisk tilnærming vil stille oss overfor vanskelige valg og avveininger. Kan vi for eksempel akseptere at sentrale menneskerettighetsspørsmål og likestillingsutfordringer underordnes minimumskrav til intern stabilitet og sikkerhet i ulike land, som f.eks Afghanistan? Hvordan balanserer vi mellom krav om demokratisering og respekt for menneskerettigheter når tradisjonelle ledere kan være viktige endringsagenter på sikt?
Sekvensering av prioriteringer er et faguttrykk som vi vil måtte operasjonalisere på norsk side. Arbeidet med en mer nyansert eierskapstilnærming er allerede igangsatt på norsk side. Ventelig vil man måtte akseptere en differensiering mellom svake stater og andre stater. Det kan komme viktige debatter når Verdensbanken skal diskutere nye indikatorer for svake stater i 2007.

4. Migrasjon
Innvandring fra sør stiller europeiske land overfor nye utfordringer som krever kollektive svar. Det er bred enighet om at utviklingstiltak overfor avsender- og transittland er ett slikt svar, med sikte på å gi folk i Sør fremtidshåp der de bor.

Samtidig drøftes andre tiltak for å redusere menneskestrømmen mot nord. Som mottaker av betydelige antall lovlige og ulovlige innvandrere foruten asylsøkere, er EU en sentral premissleverandør i denne sammenheng. EU ønsker samarbeid med avsender- og transittland om begrensning av migranstrømmen, før den kommer så langt som til EU.

Foran den ventede migrasjonsbølgen over Middelhavet denne våren tar EU derfor mål av seg til å utforme en felles migrasjonspolitikk. Norge og andre tredjeland er invitert til å delta i dette arbeidet. Som Schengen-land og som deltaker i EUs grensekontrollbyrå FRONTEX står Norge her i en særstilling.

Europa, også Norge, vil blant annet stå overfor arbeidsinnvandringens dilemma: Skal vårt skrikende behov for kvalifisert arbeidskraft tilfredsstilles, innebærer det sannsynligvis skadelig bran drain i avsenderlandene. Det som kalles "sirkulær migrasjon" kan bøte på dette og vil bli et stikkord i migrasjonsdebatten. Det innebærer at migrantene vender tilbake, enten for godt eller i perioder, og dermed fører erhvervet kunnskap og ekspertise tilbake til sine opprinnelsesland på en organisert måte.

Det vil også knytte seg dilemmaer til den gryende dialogen med avsenderlandene om motytelser dersom de aksepterer å håndtere/kontrollere migrantpresset. Kontroll vil i mange tilfeller få preg av repressive tiltak, og land som går med på dette, utsetter seg for politiske og andre ulemper. Avsenderlandene er heller ikke nødvendigvis selv interessert i å hindre migrantene i å reise - utvandrere sender store pengesummer hjem - i form av remittances.

Det er også grunn til å vente en debatt om oppsamlingsleire utenfor Europa og om utsetting av visumprosedyrer til private firmaer.

5. Resultatfokus
Debatten om krav til resultater i bistanden skjøt fart i 2006 og vil fortsette fremover. William Easterly rettet i sin bok White Man's Burden søkelyset mot bistandens svake resultater, og han har fått følge av flere. I Norge har først og fremst professor Øyvind Østerud målbåret tilsvarende kritiske synspunkter. Også i norske medier ser vi konturene av en debatt om effekten av vår bistand.
Det vil bli tydeligere og tydeligere at tusenårsmålene ikke vil bli nådd med det tempo arbeidet har i dag. På tross av at verden aldri har vært så rik og de fattige aldri så få, er det lite som tyder på at giverne vil leve opp til slagordet Just do it: - Betal i dag for å utrydde fattigdommen nå. Spørsmålet om hvilke konsekvenser - økonomiske og politiske - det får at målene ikke blir oppfylt, vil begynne å oppta bistandsmiljøene.
Den potensielle konflikten mellom en MDG-inspirert punktinnsats og den PRSP-inspirerte helhetstilnærming blir stadig tydeligere: Mangelen på godt nok dokumenterte resultater fra bistand gitt som budsjettstøtte og gjennom sektorprogrammer har ført til rop på entreprenører og innovasjon fra blant andre Jeffrey Sachs og William Easterly. På den annen side kritiserer også mange aktører Tusenårsmålene stadig mer åpenlyst. Det hevdes at de fremmer en punktorientert tilnærming som er lett målbar, men som anses som populistisk og useriøs sammenliknet med helhetstilnærmingen som preger arbeidet med langsiktig sektor- og budsjettstøtte. Internasjonal litteratur kan imidlertid ennå ikke entydig slå fast at den ene type tilnærming bidrar til bedre resultater i kampen mot fattigdommen enn den andre.
I kjølvannet av dette kommer en rekke nye og kreative (innovative) tanker om finansieringsmekanismer, og tilsvarende innovative måter å bruke midlene på, først og fremst basert på at øremerkede inntekter skal gå til øremerkede utgifter. Slik økes fragmenteringen ytterligere, og blir en utfordring for arbeidet med FN-reform.
Bedre synliggjøring av bistanden i mottakerlandenes budsjettprosesser vil være et viktig bidrag til denne debatten. Mottakerlandene trenger forutsigbarhet for å kunne utvikle gode planleggingssystemer, og de trenger trygghet for at løfter om bistand overholdes. Spørsmålet er hvordan vi skal forene dette med vårt eget behov for fleksibilitet og raske, dokumenterbare resultater.

Det evige dilemma - godt, eller godt nok

Diskusjonen om kortsiktige vs. langsiktige løsninger vil i stigende grad prege flere områder av den utviklingspolitiske debatten. Spørsmålet om hva som er "godt" eller bare "godt nok" - det vil si formålstjenlig på det nåværende tidspunkt - er blitt synlig først og fremst i forbindelse med debatten om svake stater og statsbygging sett i forhold til vårt eget behov for økt sikkerhet. Eksempelvis kan det i land som Afghanistan være riktig å samarbeide med personer og institusjoner med en tvilsom fortid, fordi dette anses som en nødvendig del av innsatsen for å bringe landet opp på et forvaltningsnivå som gjør det mulig å oppnå stabilitet og utvikling.

Spørsmålet om hvor pragmatisk det er formålstjenlig å være, er også relevant for diskusjonen om hvilke krav som skal stilles til kontroll med bistandsmidler. Kravet om en omfattende forvaltning for å sikre solid kontroll med midlene kan være vanskelig å forene med ønsket om raske og fleksible svar på akutte utfordringer.

En beslektet problemstilling har oppstått under den første saken som er oppe til doms ved FNs internasjonale straffedomstol. Spørsmålet er om tiltale ved denne domstolen i seg selv hindrer fred på kort sikt, fordi aktører med en tiltale mot seg vegrer seg for å ha kontakt med meglere og det internasjonale samfunn overhodet. Slik sett kan domstolens virksomhet virke hemmende på lokalt fredsdiplomati som - kanskje - kan spare liv og helse på kort sikt. Dilemmaet kan kort sammenfattes som et valg mellom fred og rettferdighet.

Slike problemstillinger kan stille land som prioriterer renhårighet og den internasjonale rettsorden i sin tilnærming til utvikling og konfliktforebygging, og som samtidig også legger vekt på fleksibilitet og synlige resultater, overfor vanskelige avveininger.

--

Noen av temaene som er omtalt i dette dokumentet - f.eks. klima - vil over tid påvirke alle sider av det utenriks- og utviklingspolitiske bildet. Andre - f.eks. resultatfokus - er knyttet mer spesifikt til Norges utviklingspolitiske orientering. Vi runder derfor av vår begrunnede trendspekulasjon med fem spørsmål som kan bidra til å øke bevisstheten om hvilke langsiktige virkninger disse trendene kan få for utviklingsdebatten og for norsk politikk på dette feltet:

1. Hva vil et sterkere fokus på egeninteresser i utviklingspolitikken bety for Norges omdømme? Vil sterkere vektlegging av egeninteresser i valg av temaer og samarbeidspartnere kunne svekke Norges posisjon som en sentral aktør i freds- og forsoningsarbeid, en posisjon mange hevder vi har fått på grunn av vår nøytrale og altruistiske profil? Vil Norge, for å opprettholde denne posisjonen, måtte kompensere økt vekt på egeninteresser med andre typer engasjementer?

2. Tendensen til fragmentering av det multilaterale systemet er klar og uomstridt. Norge bidrar til denne trenden ved å kanalisere penger gjennom nye "globale initiativ" og "innovative mekanismer". Her styrer saksfeltet sammensetningen av aktører. Hvilke følger får dette for Norges uttalte vilje til å styrke det etablerte internasjonale samarbeidet, og først og fremst FN?

3. Krav om bidrag til å løse klimaproblemer i utviklingsland som følge av økende utslipp der, kan komme til å presse fremtidige bistandsbudsjetter. Hvilke følger får det for et av utviklingspolitikkens fremste mål - fattigdomsbekjempelse?

4. Hvordan vil de nå erklærte sikkerhetspolitiske hensyn i utviklingspolitikken påvirke de tradisjonelle utviklingspolitiske målene og land som "bare" er fattige?

5. Hvordan vil tydeligere resultatkrav på kort sikt påvirke utviklingspolitikkens helhetstankegang og langsiktige mål om å bygge effektive og legitime stater?

Powered by Labrador CMS