Vi må slutte å snakke om «lokalt ledet utvikling»

Arve Ofstad

Tidligere ambassadør, fagdirektør i Norad, FN-koordinator og CMI-forskningsleder

Dette er en kronikk. Meninger i teksten er skribentens egne.

Lokalt ledet utvikling er et godt slagord, men på norsk bør vi heller si nasjonalt ledet. Det handler både om at små lokalsamfunn selv bør utforme egne prioriteringer, og at statlige myndigheter har ansvar for utviklingen i egne land.

Norsk bistand var bedre i stand til å fremme nasjonalt og lokalt lederskap tidligere, gjennom ambassadene. Nå er vi avhengig av det multilaterale systemet og de norske og internasjonale organisasjonene som mellomledd. Større overføring av makt forutsetter langsiktig partnerskap og gjensidig tillit. Dette er blitt vanskeligere i dagens realitet.

Nylig skrev tankesmia Langsikt et notat om hvordan den norske støtten til sivilt samfunn i det globale sør kan bidra mer effektivt til dette.

Notatet har imidlertid et begrenset siktemål og handler bare om den relativt lille budsjettposten som heter «Sivilt samfunn», og som i 2024 hadde et budsjett på nær 2,6 milliarder kroner eller 4,6 prosent av det totale bistandsbudsjettet.

Perspektivet må utvides

Det er viktig å utvide dette perspektivet. Selve begrepet «lokalt ledet utvikling» og «lokal aktør» er egentlig svært ullent. Særlig på norsk brukes det ofte i motsetning til noe sentralt eller nasjonalt. Mange tror det handler om lokale organisasjoner og sivilsamfunn i motsetning til statlige myndigheter.

På engelsk betyr det mer generelt «stedlig», det vil si i landet der det skjer, i motsetning til i giverlandet. Derfor handler «lokalt ledet utvikling» om det aller meste av bistanden vår, også den vi kanaliserer gjennom internasjonale og multi­laterale organisasjoner, og der partneren er nasjonale eller lokale myndigheter. De fleste partnerne til de norske bistandsorganisasjonene er jo heller ikke lokale i betydningen basert i små lokal­samfunn.

En «lokalt ledet utvikling» kan like mye bety en nasjonal utviklingsplan, som en aktivistgruppes mobilisering av minoriteters rettigheter. Det er grunnen til at vi heller bør snakke om «nasjonalt ledet utvikling».

Det handler egentlig om partnerskap og tillit

Myndighetene i sør har lenge argumentert for det samme, at de selv skal ha større styring, at bistand bør gis i tråd med nasjonale planer og prioriteringer.

De har også sluttet seg til at den samtidig skal være inkluderende, ha fokus på resultater, være åpen for innsyn og baseres på gjensidig ansvar.

Disse prinsippene ble utviklet under de store bistands­konferansene fra Paris i 2005 til Busan i 2011. De følges likevel bare delvis opp i praksis. I realiteten har bistandsgivere og mottakere ikke tilstrekkelig tillit til hverandre, de politiske målene og prioriteringene er ikke nødvendigvis sammen­fallende, og interessene kan sprike.

Interessemotsetninger preger også landene i sør. I mange land er det sterk skepsis til regjerende myndigheter. Samtidig hevder mange grupper i det sivile samfunn at de fremmer landets eller lokalsamfunnets interesser, selv om de representerer et fåtall, kanskje religiøse, etniske eller andre særinteresser, eller bare egeninteresser.

Dersom vi vil støtte en lokalt eller nasjonalt ledet utvikling, handler det derfor først om hvilke interesser vi vil støtte og hvilke partnere vi velger, før vi lar partneren få større innflytelse og kontroll over våre bidrag.

Ambassadene har mindre handlingsrom enn før

For flere tiår siden var norsk bistand i langt større grad i tråd med disse ideelle prinsippene. Nær halvparten av all bistand ble forhandlet bilateralt med partnerland, tilpasset deres nasjonale planer, og i hovedsak forvaltet gjennom ambassadene med Norad-ansatte.

Norge ga varebistand som partnerne deretter bestemte over, betalingsbalansestøtte, og direkte budsjettstøtte eller sektor­budsjett­støtte, ofte i samarbeid med andre giverland. Budsjettstøtten skulle mottakerlandene i prinsippet kanalisere i tråd med egne prioriteringer og program for fattigdoms­reduksjon, selv om giverne samtidig formulerte en rekke krav og betingelser.

Mindre kjent er det at ambassadene i perioder fordelte betydelige beløp direkte til nasjonale og lokale organisasjoner uten forbindelser til norske organisasjoner. Mye var basert på tillit, men samtidig bygget det ofte på godt kjennskap over tid til slike partnere gjennom både direkte kontakt og feltbesøk, rapportering, revisjonsrapporter og annen informasjon. Selvsagt var ikke alt like vellykket, det ble gjort feilinvesteringer og mislighold, men det var lokalt ledet.

Slik fungerer ikke bistandssystemet lenger. Norge har nesten ingen direkte bistand til statlige partnere, ingen budsjettstøtte (utenom Palestina), ingen sektorbudsjettstøtte, og veldig få ambassader gir store beløp i direkte støtte til lokale organisasjoner. Har vi her mistet noe av muligheten vår til å støtte nasjonalt og lokalt ledet utvikling?

Betingelser svekker multi-systemets rolle

I dag er det Verdens­banken, de regionale utviklings­bankene og FN-systemet som kommer nærmest i å støtte en utvikling ledet av nasjonale myndigheter. 

De har representanter og stab i nesten hvert eneste land i det globale sør, og forhandler direkte med statlige partnere. De vil selv hevde at deres bistand er nasjonalt og lokalt ledet, i tråd med landets prioriteringer og nasjonale planer.

Men samtidig bidrar vi givere i nord med en rekke betingelser, styringsregler og prioriteringer. 

Spesielt har etableringen av alle spesialfond og -programmer med egne budsjetter og styrings­mekanismer gjort dette systemet enda mer uoversiktlig og nord-styrt.

Bør ikke gi direkte støtte til sivilsamfunn i sør

Dagens norske bistandsdiskurs synes likevel mest opptatt av sivilsamfunnet i sør. Hvordan kanalisere norsk bistand uten de norske organisasjonene som mellomledd, eller i tillegg til disse?

Tidligere Norad-direktør Bård Vegar Solhjell advarte mot at Norad i Oslo skulle bevilge direkte til nasjonale organisasjoner i sør. Det er gode grunner til denne advarselen, for avstandene er store og Norad i Oslo mangler mulighetene til å følge opp slik ambassadene kunne.

Det enkleste er derfor å styrke flere ambassader med kapasitet og kompetanse slik at de kan følge opp det lokale sivilsamfunnet. Det krever bare et par utsendte, godt hjulpet av lokalt ansatte til å forvalte dette. Men dette skjer nok ikke.

Det finnes likevel alternativer. Mange internasjonale ikke-statlige organisasjoner, særlig de med spesialinteresser, kanaliserer ressurser på en ansvarlig måte til gode organisasjoner på sitt felt. Framveksten av regionale organisasjoner vil være en del av denne løsningen.

På landnivå er det også mulig for Norge å delegere forvaltning av direkte støtte til andre lands ambassader eller bistandsdelegasjoner. Et annet alternativ kan være etablering av kurvfond som styres av sivilsamfunnet selv. Eksempler på dette finnes, men erfaringene er blandet. Likevel – her er muligheter for forbedringer og nytenkning.

Hva er realistisk i dagens situasjon?

Mer nasjonalt ledet utvikling handler altså ikke om at vi skal bevilge bistandsmidler uten krav, slik noen synes å tro. Selvsagt må vi ha både planer, rapporter, regnskap og revisjon, men format og omfang bør tilpasses langt bedre til lokal kontekst. 

Vi må også huske at partnerne står ansvarlig overfor sine egne velgere, deltakere og mottakere, vel så mye som overfor bistandsgiverne i det globale nord.

Nasjonalt ledet utvikling handler mest om eierskap til selve utviklingen, muligheter til å ta initiativ, gjøre informerte valg, ha ansvar for både resultater og mangel på slike, for budsjett og ledelse, alt innenfor inngåtte avtaler.

Dette forutsetter at vi som givere må akseptere mindre detaljstyring og mer reelt partner­skap, hvilket igjen forutsetter felles interesse og mål – og gjensidig tillit. Det betyr også mer langvarig relasjoner og forutsigbarhet.

Men hvor realistisk er dette i dagens situasjon, som preges av kortsiktige avtaler og relasjoner, av økende behov i krisesituasjoner, av økende nasjonale egeninteresser, av geo-politiske og sikkerhetspregede hensyn og av økende polarisering og sammenbrudd i internasjonale samarbeidsorganer? Kort sagt; økende mistillit globalt?

Mulighetene er der, men tiden synes dessverre ikke inne for at giverlandene vil gi fra seg mer makt og myndighet til partnerne i sør, uansett om dette vil gi bedre bistand, mer tilpasset behov og kontekst, og dermed bedre resultater.