– Norad må skifte gir 

«Dette er en skikkelig, skikkelig opprydning.»

Slik karakteriserer utviklingsminister Anne Beathe Tvinnereim (Sp) regjeringens ferske forvaltningsgrep, hvor Norad skal overta ansvaret for en betydelig del av bistandsbudsjettet som frem til nå er blitt forvaltet i Utenriksdepartementet (UD).

Som Panorama meldte fredag, skal forvaltningen av nødhjelp og humanitær bistand, globale sikkerhetsspørsmål og store deler av FN-støtten fra 2024 flyttes fra UD til Norad. Målet er at det skal bli en tydeligere ansvarsdeling mellom departement og direktorat. Omorganiseringen er en videreføring av den store bistandsreformen, Reform 2019, som trådte i kraft etter mye diskusjon i februar 2020. 

Den gang var et av alternativene å overføre all bistanden til UD, og at Norad dermed ville blitt overflødig. Slik ble det altså ikke. Men hva tenker norske organisasjoner om endringen i forvaltningen av norsk bistand?

KN: Norad må få mer ressurser

– Samlingen av det politiske og administrative ansvaret for humanitær innsats og langsiktig utviklingshjelp i Norad gir mulighet for økt fleksibilitet og en mer helhetlig tilnærming, sier generalsekretær i Kirkens Nødhjelp (KN) Dagfinn Høybråten.

Han fremholder at KN er positiv til de grepene som nå tas, men påpeker at det er viktig at Norad ikke bare får økt ansvar, men også får økt kapasitet til å gjøre jobben.

– Med økt ansvar, flere oppgaver og forvaltning av betydelig mer penger må det også følge med mer penger og personal til Norad for å gjøre jobben. Reformen må innebære en styrking av bistandsforvaltningen, ikke en svekkelse.

Høybråten mener det er viktig at det han omtaler som gode, fleksible og effektive samarbeidet mellom hjelpeorganisasjonene og myndigheter, opprettholdes. 

– Dette grepet kan bidra til at man jobber bedre, mer effektivt og mer bærekraftig på tvers innenfor fred, det humanitære og utviklings-nexuset, sier generalsekretæren. 

– Norad er sterk på forvaltning, men noen vil hevde at Norad er strengere enn UD. Kan dette skape utfordringer for organisasjonenes humanitære innsats?

– Det som har vært veldig bra i samarbeidet med UD om humanitær bistand, er at saksbehandlingen har vært hurtig, det har vært fleksibilitet i avtaleoppsettet og hjelpeorganisasjonene er gjennomgående blitt tatt med for å gi innspill og råd. Det er viktig at man klarer å ta vare på dette tillitsfulle samarbeidet når ansvaret for det humanitære nå overføres til Norad, sier Høybråten.

Redd Barna: Blir bedre bistand

Også Nora Ingdal, utenlandssjef i Redd Barna, mener regjeringens grep er godt.

– Jeg tror det blir bedre bistand av dette fordi humanitær og langsiktig bistand må samordnes bedre for at vi skal kunne respondere på folks helt reelle og prekære behov. Slik modellen har vært fram til nå, der noe forvaltes i Utenriksdepartementet og noe annet hos Norad, har ført til at organisasjonene bruker veldig mye tid på å tilpasse de reelle behovene til avtaleverk og budsjettposter, sier Ingdal.

– Mye byråkrati?

– Byråkrati er et hedersord i min bok, men vi har i hvert fall brukt uforholdsmessig mye tid på å tilpasse våre programmer til de ulike finansieringsordningene i UD og Norad. Når forvaltningen nå samles i en etat, tror vi det vil bli lettere å se sammenhengene mellom langsiktig utviklingsinnsats og kortsiktig humanitær innsats, sier Ingdal.

Hun forteller om et tilfelle hvor Redd Barna ikke fikk lov til å tilpasse innsatsen for å demme opp rundt en skole i forkant av en syklon fordi den type tiltak ikke passet inn i de eksisterende avtalene organisasjonen hadde med norske myndigheter.

– Forebygging av naturkatastrofer passet verken inn i den langsiktig avtalen vi hadde med Norad eller den humanitære avtalen med UD. Med større fleksibilitet i forvaltningen, som jeg tror dette grepet vil gi, kunne vi sannsynligvis ha demmet opp rundt skolen, gjort den trygg for barna, og forhindret at familier i dette området ble drevet på flukt. Bistanden ville blitt mer bærekraftig og dermed bedre, sier Ingdal.

– Hvorfor tror du det blir lettere å få støtte til et slikt tiltak med den nye modellen?

– Fordi forvaltningen av avtalene skjer på ett sted, og da vil man bedre kunne se helheten og sammenhengen mellom ulike finansieringsordninger og tiltak. Det handler jo om at mer og mer av norsk bistand går til sårbare stater. Både på grunn av konflikt og klimaendringer må vi forvente at situasjonen kan endre seg raskt i de fleste av landene vi er engasjert i. Vår forventning er at det skal bli lettere å planlegge for, og justere programmer slik at vi støtter lokalsamfunn mer helhetlig. Jeg tror det blir bedre bistand av å samle forvaltninga på et sted, sier Ingdal.

– Viktig spisskompetanse

Samtidig som utenlandssjefen er begeistret for regjeringens nye grep, er hun tydelig på at organisasjonene «ikke må miste den strategiske dialogen med politiske ledelse i UD» og at Norad må bygge opp det Ingdal omtaler som «humanitær kompetanse».

– Dette er spisskompetanse, og den sitter per i dag i UD og ved ambassadene.

Hun mener derfor det må bygges en «humanitær organisasjonskultur» i direktoratet.

– Kulturen i Norad har tradisjonelt vært mer tematisk og langsiktig orientert. Det er en kultur for at bistandsarbeid tar tid, at det skal være solid saksbehandling med kvalitetssikring i alle ledd, sier Ingdal og forklarer hvordan hun opplever forskjellen  

– Når vi sender en søknad om fleksible midler til UD, får vi svar i løpet av tre døgn. Når jeg fortalte dét i et møte i Norad, sa en i Norads ledelse: «Oi, vi synes tre måneder er raskt, vi.» Dette forteller meg at Norad må skifte gir når de skal håndtere den humanitære innsatsen, sier utenlandssjefen. 

Og så må Norad tørre å ta mer risiko, mener Ingdal. 

– Vi håper at samlet forvaltning av bistanden i Norad tar med seg det beste fra begge verdener. La meg gi deg et eksempel. Da borgerkrigen startet i Syria, sa vi til UD at vi trengte penger umiddelbart. De tok sjansen, og vi var blant de første som var til stede på bakken med hjelpearbeid for folk på flukt. Det er ikke sikkert det ville skjedd hvis forvaltningen lå i Norad. UD har vært framme i skoene og turt å ta sjanser. Den risikovilligheten frykter vi å miste med dette grepet, sier Ingdal.

– Norad er sterk på forvaltning, er blitt beskyldt for å være firkanta i en del sammenhenger, og noen vil sågar hevde at Norad er strengere enn UD. Kan dette skape utfordringer for Redd Barnas humanitære arbeid?

– Ja, det kan det. Vi er bekymret for at saksbehandling av humanitære midler vil ta mer tid enn vi er vant til fra UD. Å jobbe humanitært inkluderer å ta noe risiko og jobbe på måter man ikke vil gjøre i en normal situasjon. Vi håper at Norads forvaltningsrammeverk og den nye plusspartner-modellen vil gjøre at vi sikrer at vi har de nødvendige systemene og rutinene på plass slik at vi kan gjennomføre våre humanitære programmer på en effektiv måte. Når Norad skal forvalte humanitære midler, må de forstå de humanitære systemene. Det er en helt egen verden, og en helt egen kompetanse. Og den må Norad sikre at blir med fra UD, sier Ingdal.

Røde Kors: UDs kompetanse må bevares

– Når Norad fra neste år får ansvaret for hele det norske bistandsbudsjettet, er gevinstmulighetene store, men det er også viktig at sentrale elementer som har gjort Norge til en viktig humanitær aktør, opprettholdes, sier Anne Bergh, generalsekretær i Røde Kors.

Hun påpeker at det er viktig med en rask og umiddelbar respons for å redde liv når den akutte humanitære katastrofen inntreffer. 

– Dette krever også en vilje til å ta risiko siden tiden for kartlegging og analyser er kort. I en verden hvor klimakrisen medfører hyppigere og større naturkatastrofer, er det viktig at evnen til rask respons opprettholdes, samtidig som man nå får en mulighet til å trekke på Norads forvaltningskompetanse, sier Bergh.

Hun mener Norge, over mange år, har bygget en gjensidig tillit til humanitære aktører som har muliggjort raske og effektive responser til humanitære katastrofer.

– Denne kunnskapen og tilnærmingen må ivaretas når den store endringen i bistandsbudsjettet gjennomføres. Deling av kunnskap mellom Utenriksdepartementet og Norad vil være helt avgjørende for å lykkes. 

 – Gjennom sitt langvarige humanitære engasjement har både UD og Norad bygget institusjonell kunnskap. Dette har gjort UD til en av de viktigste forkjemperne i utviklingen av globale humanitærpolitiske spørsmål og Norad til et svært kompetent forvaltningsmiljø. Når all norsk bistand flyttes til Norad, er det viktig at også kompetansen UD har opparbeidet seg, bevares, sier Bergh.

Hun forklarer at det var kunnskapen om de humanitære konsekvensene av landminer og klaseammunisjon som la premissene for at Norge i sin tid tok modige valg om å arbeide for å forby landminer og klaseammunisjon, i strid med ønskene til våre nærmeste allierte og andre tunge norske fagmiljøer. 

– Det er viktig med gode forutsetninger for en effektiv og bærekraftig bistand. Samtidig som man må opprettholde de humanitære prinsippene som en rettesnor for alle beslutninger. Flyttingen av bistandsmidlene til Norad kan bidra til å styrke dette. Men vi står midt i store humanitære utfordringer, blant annet som følge av klimakrisen og krigen i Ukraina. Vi må unngå forsinkelser eller uklarhet om roller og ansvar når denne forvaltnings-endringen gjennomføres, sier Bergh.

Les også:

Historisk endring i norsk bistand