Arven etter 11. september

I 2001, året for terrorangrepene i USA, var bistanden i verden på et historisk lavmål. Ifølge OECDs utviklingskomité utgjorde bistanden som ble gitt bare 0,22 prosent av giverlandenes brutto nasjonalinntekt. Året etter satte bistandsgiverne seg nye mål for å øke bistanden på en internasjonal konferanse i Monterrey i Mexico, mål som ble konkretisert under G8-møtet i Gleneagles i Skottland i 2005.

Inspirert av enigheten om FNs tusenårsmål og delvis begrunnet med et ønske om å bruke «myk makt» for å forebygge terrorisme i verden vedtok de rike landene nye forpliktelser om økt bistand og sletting av gjeld. Siden har bistanden steget til sitt høyeste nivå noensinne, tross den internasjonale finanskrisa.

Mer bistand til noen land

Men økningen som kom i bistandsbudsjettene skjedde ikke primært ut fra vurderinger av i hvilke land fattigdomsbehovene var størst. Hos sentrale vestlige bistandsgivere, med USA i spissen, ble sikkerhetspolitiske hensyn tillagt en mye større vekt enn tidligere. Dette fikk stor innvirkning på i hvilke land de nye bistandspengene havnet.

– Jeg tror vi i dag kan slå fast at sikkerhetspolitiske hensyn er avgjørende for hvor bistandskronene går. Et nært eksempel er at Afghanistan er et av landene som mottar mest bistandspenger i verden, sier KrF-leder Knut Arild Hareide.

Han mener at kampen mot terror har ført til at mindre hjelp har gått til utsatte grupper i verdens fattigste land og mindre langsiktighet i ­bistanden.

– Det er viktig at bistandsarbeidet får gå over mange år, for eksempel med fokus på utdanning som kan gi en ny generasjon en mulighet. Jeg tror mange fattige har blitt tapere når et mer kortsiktig sikkerhetsaspekt har blitt rådende, sier Hareide.

Mer til Pentagon

I år 2000 mottok Irak og Afghanistan omtrent like mye bistand. Deres andel utgjorde beskjedne 0,16 prosent av all bistand som ble gitt fra OECD-landene. I 2008 hadde tallet økt til over 3 prosent for Afghanistan, mens Iraks andel hadde økt til rundt 8 prosent. Etter at USA og deres allierte gikk til krig har disse landene altså gått fra ingenting til å legge beslag på mer enn hver tiende bistandsdollar i verden.

Samtidig har en større del av utviklingsbistanden kommet under kontroll av militæret hos verdens største bistandsgiver, USA. En rapport fra 2008 slo fast at Pentagon kontrollerte 22 prosent av den offisielle bistanden, mot tre prosent et tiår tidligere. USAIDs andel hadde falt fra 65 til 40 prosent.

Tohodet troll

– Liberal invervensjonisme er et tohodet troll, der bistand og våpenmakt går hånd i hånd, sier Asle Toje, utenrikspolitisk forsker og kommentator.

Den «liberale intervensjonismen» Toje snakker om, innebærer at tradisjonelle «altruistiske» bistandsgivere som Norge og Nederland, har funnet sammen med de mer intervensjonistiske statene Storbritannia og USA. Også små land som Norge og Nederland har, etter 11. september-angrepene, framvist en økt vilje til å bruke makt for å gripe inn i fattige lands indre liv, både militært og økonomisk. Ved siden av å øke sin bistand, har Norge også engasjert seg mye mer i internasjonale militære operasjoner i utviklingsland, påpeker forskeren.

– Det sentrale er at vestlige politikere tar på seg å være samfunns­arkitekter i land der de aldri vil måtte stå til ansvar for resultatene av sine velmente handlinger, enten det skjer med våpenmakt eller bistand, sier Toje.

Han mener 9/11 førte til et stort løft for bistandspolitikken. – USA enga­sjerte seg mye tyngre i Afrika under Bush, særlig innenfor helse, hiv/aids og vaksinasjonsprogrammer, der vi nå ser en klart målbar effekt i forhold til FNs tusenårsmål.

Ifølge Toje er det en sammenheng mellom at amerikanerne nå trekker seg ut militært av Irak og Afghanistan og at USA nå også vil kutte i bistanden i Afrika.

Ulike agendaer

Jude Howell, professor ved London School of Economics, mener det er en for stor forenkling å si at bistand er blitt helt underordnet sikkerhetshensyn.

– Det er store forskjeller mellom giverlandene. USAs bistandsorganisasjon USAID er tett knyttet til utenriksdepartementet. DFID i Storbritannia er mer selvstendig og har en klar agenda for utvikling og fattigdomsreduksjon, selv om sikkerhet er blitt et viktigere hensyn enn før, argumenterer hun.

Howell viser til Kenya som et godt eksempel på en ny, sterkere kobling mellom bistand og terrorbekjempelse. I 1998 ble de amerikanske ambassadene i Nairobi og Dar es Salaam sprengt i en samordnet bombeaksjon. De to blodige terrorhandlingene førte til at Osama bin Laden for første gang ble ført opp på listen over USAs ti mest ettersøkte personer. Fire år senere angrep terrorister et israelsk fly og et israelsk-eid hotell i den kenyanske turistbyen Mombasa.

– Som en motytelse for bistand, forventer giverlandene, særlig USA, at den kenyanske regjeringen vil bistå med antiterrorisme i regionen. Dette har samtidig bidratt til at menneskerettigheter, demokrati og styresett har blitt prioritert lavere, sier hun.

Mer stat, mindre frivillig

En sterkere vektlegging av bistand gjennom statlige kanaler heller enn gjennom frivillige organisasjoner er et annet utslag av dreiningen i vestlig bistands- og utenrikspolitikk etter 2001, mener den britiske professoren.

– Rett etter den kalde krigen ble giverlandene begeistret for organisasjonene i det sivile samfunn, men siden 2001 har det blitt en mer forsiktig holdning, en slags mistro til det sivile samfunn og veldedighets​organisa­sjoner. Både i USA og Storbritannia har nonprofit-sektoren blitt strengere regu­lert, sier Howell.

Store humanitære kriser

Generalsekretær Elisabeth Rasmusson i Flyktninghjelpen viser til at krigene som ble innledet i etterkant av 11. september 2001 har ført til store humanitære lidelser og at mange mennesker er drevet på flukt. I mange land er dette flyktningsituasjoner som fremdeles vedvarer.

– Irak har fremdeles 1,7 millioner flyktninger utenfor landets grenser, i tillegg til 2,8 millioner internt fordrevne. Flere millioner mennesker har flyktet fra Afghanistan til Pakistan. Konflikten og ustabiliteten fortsetter i disse landene i dag, sier hun.

Samtidig merker organisasjonen at den internasjonale kampen mot terror har påvirket arbeidsvilkårene for egne ansatte ute i felten. For å nå fram med humanitær hjelp i kriserammede områder er Flyktninghjelpen og andre organisasjoner ofte nødt til å forhandle med væpnede grupper. Anti-terrorlover har ført til at særlig mange amerikanske organisasjoner kvier seg for å gå inn i noe som kan falle inn under lovens ganske brede definisjon av støtte til terrorisme.

– Grupper som al-Shabaab i Somalia og Taliban i Afghanistan kontrollerer landområder der humanitære aktører arbeider, og dermed er vi nødt til å forholde oss til dem. Anti-terrortiltak har gjort dette veldig vanskelig, sier Rasmusson.

Hindrer dialog

Forskningssjef Morten Bøås ved Fafo er opptatt av hvordan internasjonal terrorbekjempelse etter 2001 fortsatt i dag legger hindringer for politiske løsninger på konflikter. På den måten blir det også en medvirkende årsak til humanitære kriser. Han bruker Somalia som eksempel:

– Lederen for FNs nødhjelpsorganisasjon sa nylig at partene i konflikten i Somalia må ta seg sammen og finne en politisk løsning. Men nettopp det at man er «låst inn» i krig mot terror umuliggjør en politisk løsning i Somalia, sier Bøås til Bistandsaktuelt.

Han mener at det ikke kan bli noen politisk løsning uten at al-Shabaab er med på en eller annen måte.

– Men man forhandler jo ikke med terrorister – bortsett fra i Afghanistan, der vi etter hvert har kommet fram til at vi må snakke med Taliban likevel, sier han.

Krig via stedfortredere

– Oppmerksomheten om mislykkede stater har blitt sterkere de siste ti årene. Men nå oppfattes de ikke primært som et humanitært eller politisk problem, men først og fremst som et sikkerhetsproblem, sier Bøås.

– Hvis man analyserer verden med terroristbriller på, ser man bare terrorister. Da ender man lett opp med en selvoppfyllende profeti, mens den mer pragmatiske bistandstilnærmingen til problemene blir borte, advarer han.

Fafo-forskeren tror at den øko­nomiske krisen som nå truer USA og andre vestlige land vil legge en demper på mulighetene og ønsket om å involvere seg i flere militære eventyr i utviklingsland.

– Krigen mot terror vil endre karakter. Den vil kunne bli utkjempet på samme måte som under «den kalde krigen», via sted­fortredere i fattige land, sier han.

------------------------------