Fattigdom sett med Bankens nye briller

Årets rapport har fått tittelen «Attacking Poverty» (Angrep på fattigdommen). Rapporten bygger på forskningsarbeidet «Voices of the Poor»; en imponerende studie hvor 60 000 fattige kvinner og menn fra 60 land er blitt intervjuet om sin livssituasjon. I studien forklarer de fattige selv hvordan de forstår begrepet fattigdom, gitt den samfunnsmessige og kulturelle kontekst de lever i; hvordan offentlige myndigheter behandler dem, hvordan fattigdommen oppleves ulikt mellom kvinner og menn i samme familie og hvordan fattigdommen virker ødeleggende inn på deres forhold til andre mennesker. Med arbeidet «Voices of the Poor» håper forskerne at «stemmen» til fattige kvinner og menn skal bli så kraftig at den påvirker utformingen av Verdensbankens fremtidige politikk og strategi innen fattigdomsbekjempelse.
Det er et altså et enestående bakgrunnsmateriale som ligger til grunn for tiårets fattigdomsrapport fra Verdensbanken, og årets World Development Report føyer seg dermed inn i rekken av mange banebrytende rapporter fra Verdensbanken. For banken har lenge vært «verdensmester» i å få dyktige folk til å skrive gode rapporter og til å lage flotte retningslinjer og velment utviklingspolitikk. F. eks. har Verdensbankens «operational guidelines» og rapporter når det gjelder miljø, ufrivillige folkeflyttinger, lokal deltakelse i utviklingsprosessen, good governance, korrupsjon, etc. i stor grad påvirket de retningslinjer og den politikk som andre internasjonale og bilaterale utviklingsorganisasjoner senere har laget.

Hver av de tre fattigdomsrapportene (1980,1990 og 2000) reflekterer ulike syn på hva fattigdom er, og hvordan fattigdom skal bekjempes. Fattigdom ble i mange år hovedsaklig forstått som fravær av inntekt. Et av de sentrale tema i årets rapport, er å få et utvidet perspektiv på hva fattigdom er. Rapporten understreker at fattigdommen har mange dimensjoner og flere dimensjoner enn det Verdensbanken selv oppfattet tidligere. Fattigdom betyr selvsagt mangel på materielle goder; noe som kan måles via inntekt (f.eks. en dollar om dagen) og konsum (kalorier). Videre, betyr fattigdom manglende utdannelse og ofte dårlig helse. Når materiell fattigdom faller sammen med manglende utdannelse og dårlig helse, blir resultatet økt sårbarhet hos de fattige. Økt sårbarhet, betyr at en person blir mer utsatt for ulike former for risiko (kriminalitet, trakassering, naturkatastrofer, etc). Den dimensjon av fattigdom, som Verdensbanken ikke har vært så opptatt av tidligere, er avmakt. I «Voices of the Poor» gir tusener av fattige kvinner og menn en rekke eksempler på hvordan det oppleves å aldri bli hørt, ikke å ha innflytelse, og å føle den store avmakten i forhold til andre menneskers i deres lokalsamfunn og til myndighetene. Mange fattige er artikulerte om hvorledes avmaktsfølelsen, kan skape lav selvtillit, apati og handlingslammelse.
«Fattigdommen er en smerte; den føles som en sykdom. Den angriper en person ikke bare materielt, men også moralsk. Den spiser opp ens verdighet og driver en inn i en total fortvilelse», sier en fattig kvinne i Moldova som er sitert i World Development Report..
Den utvidede forståelsen av begrepet fattigdom, har ført til at Verdensbanken stiller spørsmål ved bankens tidligere krav om «cost-recovery», dvs. at de fattige selv må betale større deler av sin egen utdannelse og helsetilbud. For mange fattige er utdannelse den eneste muligheten de har for å komme seg ut av fattigdommen og den «onde sirkelen».

I årets WDR blir følgende likestilte områder for handling presentert: «Opportunity, empowerment, security. «Opportunity» i denne sammenheng betyr å fremme muligheter.
Fattige kvinner og menn, som ble intervjuet i forbindelse med «Voices of the Poor», fremhever hvor avgjørende det er at det blir skapt muligheter for dem. Med muligheter menes: Sysselsetting, kreditt, veier, elektrisitet og markeder for deres produkter. Videre, understreker de fattige at tilgang til utdanning, vann, sanitær- og helseservice er viktig for å sette dem i stand til å arbeide.
Dersom en skal skape disse materielle mulighetene for fattige, er det behov for en bred økonomisk vekst. I WDR understrekes det at mønsteret og kvaliteten på veksten er viktig. Forskning viser at i samfunn med store sosiale ulikheter, vil en ved hjelp av en mer rettferdig fordeling, oppleve en raskere fremgang i reduksjonen av fattigdom. Land i Øst-Asia opplevde en vekst i GNP på 4-5 prosent per. år i fire tiår. I disse land skjedde det en markant forbedring i levestandard, og i helse og utdanning for fattige folk. I 1968 sløyfet for eksempel Taiwan og Kina skolepenger i ungdomsskolen, og innførte obligatorisk ungdomsskole for alle barn. Dette viste seg å være spesielt fordelaktig for fattige barn. Det økte deltakelsen av fattige i arbeidslivet og økte deres inntekter.
Å kunne eksportere varer til det internasjonale markedet, blir fremhevet som en måte å skape muligheter for fattige på. Internasjonale markeder gir muligheter for nye jobber og vekst i inntekter. WDR understreker imidlertid at å åpne opp for handel kan skape «tapere», såvel som «vinnere». Det er viktig at et land har en infrastruktur og institusjoner som kan bygge opp under en åpnere handel.

Empowerment betyr å gi kvinner og menn økte muligheter for å ta kontroll over sine egne liv. Det er ikke minst på dette felt at årets WDR kommer med nye synspunkter på hvorledes fattigdommen skal bekjempes. I de fleste utviklingsland har fattige problemer med å få tilgang på tjenester fra det offentlige. I «Voices of the Poor» gis det utallige eksempler på at fattige blir utsatt for kriminalitet, overgrep og korrupsjon når de forholder seg til offentlige institusjoner (sykehus, skoler, offentlige kontorer ). WDR sier at det er av avgjørende betydning at statlige institusjoner gjøres ansvarlige overfor fattige, og yter tjenester mer i samsvar med deres behov. Videre, at en styrker fattige kvinner og menns deltakelse i politiske prosesser og i lokale avgjørelser. Sosiale barrierer mot deltakelse som skyldes kjønn, etniske skillelinjer, rase og sosial status må fjernes.
Dersom statlige institusjoner skal ta ansvar for fattige, må evnen og viljen til offentlige ansatte bygges opp. Det må utformes insentiver og regelverk i utviklingslandenes administrasjon som sikrer lik behandling for alle. For fattige, som er uten penger og forbindelser, har «småkorrupsjon» i skole, helsevesen og politi, spesielt negative konsekvenser. Dette bidrar til å skape en følelse av avmakt som lett kan lede til handlingslammelse. En metode som er brukt i Uganda for å bekjempe korrupsjon er å sende ut informasjon via radio og aviser om offentlige budsjetter. Denne strategien er benyttet med hell i fordeling av penger til lokale skoler.
Fattige blir ofte utsatt for vilkårlige trakassering, lovløshet og vold. I WDR understrekes det at juridiske systemer må ta hensyn til, og føle ansvar for, fattige folks behov. En kan hjelpe fattige overfor det juridiske systemet, ved å støtte frivillige organisasjoner (NGOs) som arbeider med fattige kvinner og menns rettigheter. Desentralisering i offentlig forvaltning er også en måte å få statsinstitusjoner til å bli mer i samsvar med fattige folks behov. I et desentralisert system har fattige større muligheter for å bli hørt.
Tradisjonelle normer og verdier med hensyn til kjønnsroller fører til politiske, juridiske, økonomiske og utdanningsmessige ulikheter mellom kvinner og menn. Ved å styrke kvinners politiske representasjon og legale rettigheter, kan en medvirke til at fattige kvinner blir hørt, noe som i neste omgang kan ha positive konsekvenser for likestilling. Likestilling er viktig i seg selv, men også ønskelig i forhold til fattigdomsbekjempelse.

Security er et annet viktig begrep i fattigdomsbekjempelse og målet er økt trygghet . I «Voices of the Poor» sier fattige at de frykter framtida. De frykter, når som helst, å bli rammet av kriser og ikke være i stand til å håndtere dem. De fattige er de mest sårbare i et samfunn, og rammes derfor hardest av naturkatastrofer, sykdom, sosial risiko (kriminalitet og privat vold), økonomisk risiko (arbeidsløshet, avlingssvikt, prisvariasjoner i markedet ), politisk risiko (opprør) og miljømessig risiko (forurensning, avskoging). I «Voices of the Poor» uttalte bl.a. fattige i Vietnam, at rike klarer å «komme seg» i løpet av ett år etter en flom eller en annen type katastrofe, mens fattige kanskje aldri vil klare det.

En effektiv strategi for fattigdomsbekjempelse krever handling på alle de tre ovennevnte feltene: «Opportunity», «Empowerment» og «Security» En rekke ulike aktører må delta i dette arbeidet: myndigheter, det sivile samfunn, privat sektor og av fattige folk selv.
Strategien i WDR anerkjenner altså at fattigdom dreier seg om noe langt mer enn mangel på inntekt og menneskelig utvikling - det handler også om sårbarhet, det å ikke bli hørt, mangel på makt og muligheter for deltakelse. Med dette multi-dimensjonale synet på fattigdom, vil også fattigdomsbekjempende strategier bli mer komplekse, fordi flere faktorer, slik som sosiale og kulturelle forhold, må tas hensyn til.
Det er å håpe at den nye innsikten som kommer frem i årets rapport, får konsekvenser for både strategi og handling i Verdensbankens forsøk på å bekjempe fattigdommen. Som alltid, vil det være viktig at bilaterale givere følger nøye med i hvordan Verdensbanken operasjonaliserer sin nye innsikt og stiller spørsmål om forholdet mellom teori og praksis i Verdensbankens videre virke.

Bodil Maal er cand. sociol. og rådgiver på kvinner og utvikling i NORAD.