Norsk bistand er i en spagat mellom retorikk og virkelighet

Norads nye direktør Bård Vegar Solhjell synes det er rart at det ikke er mer interesse for hvordan bistandspengene blir brukt.

- Det er ganske underlig at det er så lite søkelys på et felt staten bruker så mye penger på. Norge bruker totalt nær 40 milliarder kroner til bistand. Det er fire ganger mer enn beløpet som går til kultur over statsbudsjettet. Da er merkelig at det ikke er større interesse for utnyttelsen av disse midlene, sier Solhjell til Bergens Tidende 10. februar.

Jeg er enig med ham. Det er rart. Både fordi beløpet er betydelig; 39 milliarder kroner, og fordi avstanden aldri har vært større enn nå mellom den politiske retorikken og hvordan utviklingspolitikken faktisk blir gjennomført.

Noen utviklingstrekk

I retorikken gjelder idealet om mottakeransvar, men i virkeligheten er bevilgningene som mottakerlandenes myndigheter har reell innflytelse over, kraftig redusert. Her er noen utviklingstrekk:

* Norge hadde tidligere et langsiktig stat-til-stat-samarbeid med et begrenset antall land. En gang i året dro Norads ledelse til for eksempel Tanzania og diskuterte med finansdepartementet der hvordan «landramme»-pengene best kunne brukes.

* Ifølge den nylig avgåtte Norad-direktøren Jon Lomøy drar norske byråkrater nå heller til Geneve, Washington eller New York for å diskutere norske bidrag til internasjonale spleiselag (Bistandsaktuelt 16. desember 2019).

* Norad har gått fra å være operativ aktør til å forvalte midler og finansiere det andre gjør.

* Det har vært økende bruk av globale og andre flergiver-fond, særlig på helse-området. I 2018 ble 56 prosent av budsjettet kanalisert gjennom multilaterale organisasjoner. Egne landstrategier har ikke blitt laget siden 2005.

Les mer: Er stat-til-stat-bistanden i ferd med å dø ut?

For mange temaer og mål, i stadig flere land

På Norads hjemmeside står det at hovedmålet til norsk bistand er fattigdomsreduksjon og fremme av menneskerettigheter, men dagens bistand spriker i mange retninger, med mange temaer og formål i stadig flere land. Felles for nye bevilgninger er at de stort sett springer ut av norske prioriteringer og interesser.

En stor andel av norsk bistand går til land i konflikt, eller «sårbare stater» som det nå heter. Utviklingen begynte på 1990-tallet da det tidligere Jugoslavia i noen år toppet listen over mottakerland. Etter hvert kom andre konflikt-områder til: Palestina, Sri Lanka, Afghanistan, Somalia, Sør-Sudan, Irak og Syria.

Av de ti land som mottok mest norsk bistand i 2018, er det bare Malawi som passer inn i kategorien «tradisjonelle» mottakere. Det er ikke lenger hensynet til ekstrem fattigdom som styrer bevilgningene. I stedet er det en kombinasjon av aktiv norsk utenrikspolitikk (Sør-Sudan, Colombia, Palestina, Afghanistan, Somalia), prekære nødhjelpsbehov (Syria, Libanon) og klima-politikk (Brasil, Indonesia).

Irak har for eksempel mottatt 1,8 milliarder kroner i norsk bistand siden 2010, og vil i år få 400 millioner til «stabiliseringsbistand». Bistanden til sårbare stater i Sahel motiveres primært av behovet for å stanse migrasjon og terrorisme, ikke av kampen mot fattigdom. Fra å være et «upolitisk» prosjekt basert på altruisme og solidaritet har store deler av bistanden blitt en viktig del av vår utenrikspolitikk, uten at det snakkes så mye om det.

Et system der ansvaret smuldrer opp

Evalueringer viser at det fortsatt kommer mye positivt ut av norsk bistand, men endringene har gjort det vanskeligere å styre og samordne den. Det fører også til at det er vanskeligere å oppnå gode resultater. Resultat-ansvaret smuldrer også opp, i en tid da det er skarpt fokus på dette, med Riksrevisjonen som viktig kontrollør.

Byråkrater i Oslo, på Norads landkontorer (som ikke fins lenger) og ambassadene var tidligere med på å planlegge og noen ganger også gjennomføre prosjekter. Nå består arbeidet primært i å forhandle avtaler, utvikle partnerskap og forvalte penger. Du trenger ikke vite mye om tadsjiker og pashtunere eller nuere og dinkaer for å ha ansvar for bistand til Afghanistan eller Sør-Sudan, selv om slik kunnskap er sentral for å forstå disse to landenes politiske, sosiale og økonomiske utvikling. I konfliktfylte land der de store pengene settes inn og der behovet for kunnskap og erfaring er størst, nedbemannes ofte ambassadene på grunn av sikkerhetsproblemer.

Endringene har svekket det leddet i bistanden som alltid har vært det svakeste, til de mennesker den først og fremst skal komme til gode, enten det er fattigbønder i Mosambik eller syriske flyktninger i Libanon.

Å skaffe kunnskap om det som skjer på operasjonelt nivå, hos dem vår bistand er ment å komme til gode, premieres ikke. For å si det enkelt: Ingen mister jobben fordi det går skeis med et norsk-finansiert prosjekt i Malawi. Når personell i tillegg roterer mellom ulike oppgaver med relativt korte mellomrom, blir mangel på læring en utfordring.

Mottakerne er svakt representert

Vekten på globale fond har også svekket kontakten med myndighetene i mottakerland. Det er et problem når Lomøy sier at giverne ikke lenger får «reelle diskusjoner med tanzanianske myndigheter» (Bistandsaktuelt, 16. desember 2019), eller når Katerini Storeng skriver at mottakerlands myndigheter er svakt representert i globale helsefond sammenlignet med giverland og private aktører (Bistandsaktuelt, 17. februar 2020).

Partnerskap er fortsatt en del av retorikken, men i praksis er det tydeligvis nå mindre tro på statens rolle i utviklingsprosessen og betydningen av godt styresett. Avdelingen som har jobbet med dette i Norad er lagt ned, mens avdelingen for kontroll og resultatstyring vokser. For å oppnå resultatmål, opprettes gjerne parallelle systemer. Globale helsefond som isolert sett viser gode resultater, inngår sjelden i en overordnet helsestrategi i landene som mottar assistanse, som Storeng skriver.

Det er ofte vanskelig å måle eller vurdere virkningene av bistand. Andre faktorer spiller gjerne en viktigere rolle, og ikke alt kan måles. Men det blir enda vanskeligere når det ikke foreligger noe grunnlag å måle ut fra eller målene er mange og det kan være uklart hva måloppnåelse består i. Det er selvsagt også kompliserende at en stadig større del av bistanden går til konfliktfylte land.

Sør-Sudan-bistandens svakheter

Bistanden til Sør-Sudan er et godt eksempel. Målene har vært mange, spesielt fred, bekjempelse av fattigdom og bygging av en ny stat. Den internasjonale bistanden var lenge basert på en antakelse om at mangel på utvikling var en hovedårsak til konfliktene, og at bistand ville skape en «fredsdividende».

Dette viste seg å bli for enkelt, og en fersk evaluering av norsk bistand påviser mange svakheter: mangel på helhetlig, strategisk tenkning, dårlig sammenheng mellom diplomatisk aktivitet og bistand, støtte til flergiver-fond som ble dårlig forvaltet (av Verdensbanken), og uklare oppfatninger om hvordan vi best kan bidra til å bygge en ny stat, for ikke å snakke om en ny nasjon. Sør-Sudan, med sitt politiske og sosiale sammenbrudd etter 2013, er et ekstremt eksempel, men det er grunn til å tro at vi her ser trekk som i mindre dramatisk form også finnes i andre land.

Les mer: Evaluering av bistanden til Sør-Sudan - Norge stolte for mye på lederne

I Norad har mange vært opptatt av at uklarhet om roller og ansvar i Oslo skaper uklare resultater. Dette ble tatt opp som et hovedproblem i årsrapporten til Norads evalueringsavdeling for 2018, spesielt ansvaret for midlene som kanaliseres gjennom multilaterale fond og organisasjoner. En vanskelig arbeidsdeling mellom UD og Norad har særlig svekket Norads faglige rolle, og ambassadene har fått redusert myndighet og ansvar for bistandsmidler. En nylig justering gir Norad et større forvaltningsansvar, men betraktes av de fleste som et kompromiss der KrF «reddet» Norad, heller enn et svar på grunnleggende utfordringer.

Det langsiktige perspektivet svekkes

I de siste 25 årene har det vært en spenning mellom det langsiktige perspektivet som har preget norsk u-hjelp siden begynnelsen i 1952 og behovene for fleksibilitet, omstillingsevne og mer kortsiktige innsatser på ulike fronter og i ulike land der Norge ønsker å delta.

Denne spenningen vil nok vedvare. Norsk bistand vil fortsatt inngå i komplekse politiske og sosiale sammenhenger, vi vil fortatt støtte ulike mål, særlig i konfliktfylte land, og det meste av bistanden vil bli satt ut til aktører utenfor UD og Norad.

Men å sette ut bistanden til andre fritar ikke Oslo fra resultatansvar.

To områder å gripe fatt i

Det er særlig to områder det bør gripes fatt i:

* For det første er det behov for et bedre samsvar mellom retorikk og praksis, der målene for ulike satsinger blir klarere og forventningene deretter. Som del av denne eksersisen bør den langsiktige innsatsen fokusert på de ressurssvake beskyttes. Dette baserer jeg på den enkle regel at fattigfolk bor på skrinn jord og fortjener vår støtte uansett, mens det for noen andre satsinger kan legges vekt på mer snevre kostnad-nytte-behov, slik tilfellet er for bistanden til bevaring av regnskog. Det vil nok ikke være enighet om hvordan det skal ryddes, men det er god norsk skikk å akseptere avgjørelser hvis spillereglene er klare.

* For det andre må kompetansen i UD og Norad utvikles og forvaltes bedre enn i dag. Vi vil stadig komme opp i situasjoner der ulike mål kan slå hverandre i hjel, og de må håndteres med bevissthet om at alternative tiltak har en pris. Når vi på norsk side investerer store midler i globale fond, må en sikre at de som gjennomfører prosjektene ikke jobber isolert fra lokale partnere, og at utilsiktede konsekvenser oppdages før det er for sent å gjøre noe. Det gjelder ikke minst for den sektor-orienterte bistanden som dominerer i dag. Klima-tiltak kan for eksempel både redusere matsikkerhet og ramme sysselsetting hvis de ikke tar hensyn til lokale effekter. Godt faglig forarbeid, oppdatert kunnskap om lokal kontekst og oppfølging må alltid prioriteres.

Men kanskje det aller viktigste er å bli mer ydmyke og mindre ambisiøse, mer engasjerte og mindre styrende. Bistanden fungerer best når den blir et supplement til mottakernes egne ressurser. Den største utfordringen i bistanden blir derfor alltid å plassere den i hendene på aktører som kan bruke den effektivt.