Nordisk mester i «øremerking» av FN-bistand

FN-talsmenn har i mange år reist verden rundt og oppfordret sine giverland til heller å gi kjernestøtte enn øremerket bistand.

Både i internasjonale fora og overfor Stortinget har ulike norske regjeringer talt varmt om kjernestøtte. FN-organisasjonenes behov for fleksible penger har vært en hovedbegrunnelse.

Solberg-regjeringen formulerte det slik i en stortingsmelding fra 2018-2019:

«Hvordan vi fordeler våre økonomiske bidrag mellom kjernebidrag og øremerkede midler, betyr mye for organisasjonene som mottar støtte. Anbefalinger om godt multilateralt giverskap tilsier økt kjernestøtte og flerårige bidrag.»

En sammenligning med fire andre «likesinnede» giverland tyder likevel på at Norge ikke er særlig gode på andel «kjernestøtte» til multilateral bistand. Derimot er vi nordisk mester i andelen «øremerking».

I tillegg til å slå våre nordiske naboer i denne upopulære øvelsen øremerker vi også mye mer bistand enn det «likesinnede» giverlandet Nederland, men mindre enn Storbritannia.

Statistikken stammer fra OECDs utviklingskomité DAC og er fra 2020 (siste år komiteen har publisert tall for) . Det vil si mens Solberg-regjeringen fortsatt styrte over norsk bistand.

Støre-regjeringen kuttet

Regjeringsskiftet synes heller ikke å ha bidratt til å stake ut ny kurs i retning av økt kjernestøtte til FN-organisasjoner og Verdensbanken, en holdning det har vært bred støtte til på Stortinget – med unntak av Frp.

Under behandlingen av revidert nasjonalbudsjett våren 2022 – etter Russlands invasjon av Ukraina – var Ap/Sp-regjeringens forslag å kutte 440 millioner kroner i støtten til FNs utviklingsprogam (UNDP) og drøyt 357,5 millioner til FNs barnefond (Unicef). Forslaget innebar blant annet at kjernestøtten til Unicef skulle kuttes med over 72 prosent.

Etter forhandlinger med SV ble likevel de foreslåtte kuttene i kjernestøtte til UNDP og Unicef redusert – og ble stående på 50 millioner hver.

Situasjonen gjentok seg høsten 2022. Støre-regjeringen foreslo da å kutte UNDP og Unicef med til sammen 100 millioner kroner, men SV fikk forhandlet tilbake 80 millioner av disse.

I en innstilling fra kontroll- og konstitusjonskomiteen 24. mai i år om Riksrevisjonens undersøkelse av norsk bistand til Verdensbankens fond, støttet stortingspolitikerne kritikken av UD for ikke å ha fulgt opp ambisjonen om å gi mer av den multilaterale bistanden som kjernestøtte og mindre som øremerket til fond.

Les mer: Budsjettenighet: Reduserte kutt til Afrika og FN, null til skole

– Øremerker til prioriterte temaer

Statssekretær i utenriksdepartementet Bjørg Sandkjær (Sp) vektlegger at Norges kjernestøtte til multilaterale partnere som FN må sees i sammenheng med den totale bistanden som gis. Økonomisk har støtten dessuten et stort omfang sammenlignet med mange andre land.

– Bruk av multilaterale kanaler har økt over tid, spesielt innenfor prioriterte tematiske områder. Når ikke kjernestøtten har økt parallelt, har dette bidratt til at andelen øremerkede midler har økt relativt sett i forhold til kjernestøtten, sier hun i en kommentar sendt per e-post.

Hun viser samtidig til at Norge er en viktig bidragsyter til fellesfond i FN, som regnes som en viktig måte å fremme mer samarbeid og mindre fragmentering i FN-systemet.

Statssekretæren framhever også at øremerking har noen fordeler, som at Norge dermed kan støtte tematiske eller geografiske områder som er særlig politisk prioritert fra norsk side.

– Gjennom de multilaterale utviklingsbankene gir øremerking oss mulighet til å påvirke institusjonenes agenda og prioriteringer, bidra til innovasjon, og påvirke innrettingen av kjernevirksomheten, sier hun.

– Vi har økt ambisjonsnivået

Sammen med FN-organisasjoner er det globale fond, Verdensbanken og ulike regionale utviklingsbanker som utgjør mottakerne av Norges multilaterale bistand.

Ifølge Sandkjær har Norge og Norden gjennom øremerking hevet utviklingsbankenes ambisjonsnivå innenfor temaer som for eksempel kvinner og likestilling, bærekraftig utvikling og klima, skatt og bekjempelse av ulovlig kapitalflyt, hav, helse og utdanning, sårbare stater og menneskerettigheter.

Samtidig understreker Sp-politikeren at det er forskjell på øremerking og øremerking. Norge merker gjerne ører på en mykere måte enn andre land, hevder hun.

– Vi jobber for at denne støtten i størst mulig grad skal gis med myk øremerking, det vil si at organisasjonene selv har betydelig fleksibilitet i hvordan de bruker pengene. Det er imidlertid fortsatt en god del støtte som gis med sterkere øremerking, sier Sandkjær.

Hun mener ellers at OECD/DAC-tallene – fram til og med 2020 – kan skape et litt unyansert bilde siden de ikke differensierer mellom ulike typer øremerking.

Det vises til at det norskstøttede Funding Compact-initiativet for å styrke FN-finansiering ikke bare framhever kjernestøtte som kvalitativt god, men også myk øremerking i form av støtte til fellesfond (inter-agency pooled funds) og tematisk støtte til enkeltorganisasjoner (single agency thematic funds).

– Fokuset på langsiktighet forsvinner

– Statssekretæren har rett i at myk øremerking er å foretrekke framfor sterk øremerking, og norsk støtte til fellesfond i FN er viktig. Det bør likevel ringe noen alarmklokker i departementet når Norge gir en såpass mye mindre andel kjernestøtte sammenlignet med de andre nordiske landene. Det er et paradoks at norske politikere over flere år har fremhevet viktigheten av kjernestøtte, men likevel gir stadig mer øremerkede midler, sier FN-sambandets generalsekretær Catharina Bu.

Hun mener ulike regjeringers motiv for å øremerke multilateral bistand som oftest er å skape økt synlighet for deres egne hjertesaker og prioriteringer.

– Det er samtidig liten tvil om at den multilaterale bistanden det siste tiåret har vært preget av vekslende regjeringer og ministre som har hatt mange og svært ulike prioriteringer. Dette fører til lite fokus på langsiktighet, strategi og måloppnåelse, sier Bu.

Ingen tvil om hva FN ønsker, mener Bu

Hun understreker at kjernestøtte helt tydelig er den foretrukne finansieringskilden for FN, fremfor øremerkede midler.

– Øremerking av midler flytter FN-organisasjonenes fokus bort fra strategiske prioriteringer bestemt av deres medlemmer og styrer, og på den måten bidrar det til å undergrave både demokratisk kontroll og en bred forankret styring av bistanden, sier hun.

FN-sambandet har over lang tid bedt regjeringen og partiene på Stortinget å prioritere kjernestøttebidrag på bekostning av øremerkede midler. Gjør man ikke dette, vil man risikere at den multilaterale bistanden blir stadig mer overfladisk, ad-hoc og kortsiktig, mener hun.

– Flere giverland, slik som Sverige og Danmark, har flerårige avtaler om kjernestøttebidrag til FN. FN-sambandet har nylig sendt brev til politiske ledelse i utenriksdepartementet for å be om at også Norge gjør dette framover, sier hun.