Fred og bistand – hand i hand?

- Den eneste fredsprosessen som har vært gjenstand for en grundig analyse utenfor UD, er Midtøsten-prosessen. Vi må få skikkelige gjennomganger av prosesser også andre steder i verden for å se hva som egentlig er resultatene og hva pengene er blitt brukt til, sier Hilde Henriksen Waage, professor ved Universitetet i Oslo (UiO).
Penger til fred og forsoning har aldri vært under Riksrevisjonens lupe, og Waage etterlyser helhetlige og dyptpløyende evalueringer av norsk fredsengasjement og pengebruk.
- Under mine studier av Oslo-prosessen ønsket Utenriksdepartementet å holde bruken av norske bistandsmidler utenfor den analysen jeg skulle gjøre. Jeg fikk kun anledning til å analysere den politiske prosessen og fikk ikke lov til å studere sammenhengen mellom det norske fredsdiplomatiet og bruken av bistandsmidler, som var det jeg ønsket.
Waage har studert Oslo-prosessen i detalj og lanserte for noen år siden en forskningsrapport som var svært kritiske til Norges rolle i forhandlingene mellom Israel og palestinerne.

Pengene pulverisert. Ifølge Utenriksdepartementet vil «den samlede bistanden til fred og forsoningsarbeid, menneskerettigheter, demokrati og humanitær bistand være på over 4,4 milliarder kroner i 2008.» Freds- og forsoningsseksjonen i departementet har siden 2005 doblet potten, for 2008 er det budsjettert med 820 millioner kroner. Økningen til rene freds- og forsoningstiltak er på 306 millioner kroner.
Men hvor mye penger som brukes på fredsprosesser, har det ikke lykkes Bistandsaktuelt å få en oversikt over, fordi det, ifølge UD, er tidkrevende å finne ut, blant annet fordi pengene kanaliseres gjennom forskjellige poster.
- Pengene er pulverisert og det går ikke an å få en samlet og god oversikt over bistandsmilliardene som er brukt. Da er det heller ikke mulig å få noen oversikt over resultater av norsk pengebruk på dette feltet. Men man må jo ha lov til å spørre om det er blitt fred og økonomisk utvikling, sier hun, og mener at når det gjelder Midtøsten er svaret nei på begge spørsmålene.
- Palestinerne har aldri hatt det så ille som nå, både økonomisk og politisk, og det har vi statistikk på. Dette er fordi Oslo-avtalen ikke fungerte etter intensjonen. Man kan spørre seg om den typen avtale som ble forhandlet frem av Norge gjør mer skade enn gagn.

Norge mangler makt. - Norge kunne ikke gjøre noe med det skjeve maktforholdet mellom Israel og PLO fordi Norge er et lite land og ikke greide å øve press på den sterkeste parten, nemlig Israel. Derfor valgte Norge å bli og sikre en rolle for norsk fredsdiplomati, sier Waage.
Flere forskere stiller spørsmål ved ideen om at Norge kan utrette mer fordi det er et lite land.
- Norge har ikke tunge maktmidler og har således et dårlig utgangspunkt for å yte press, mener Øyvind Østerud, professor i statsvitenskap ved Universitetet i Oslo.
- Det er vanskelig å tenke seg at Norge har politisk og akademisk ekspertise til å blande seg i alt man driver med. Man står overfor eventyrlig komplekse situasjoner, sier Helge Pharo, professor i historie ved UiO.
- Ny forskning ser ut til å vise at man ikke kommer noen vei uten makt. Hvis man ikke er en stormakt, kan man ikke stille makt bak en avtale eller prosess. Da kan man prøve med «bestikkelser».

Bistand som maktmiddel. - Bestikkelser?
- Ja, det vil si bistand. Man kan bruke bistand til å skape allianser, kjøpe klienter, innflytelse og makt. Men om det har noen langsiktig gunstig virkning, er høyst usikkert, sier Pharo.
- Man må spørre seg om den gunstige virkningen på kort sikt er så viktig at det er rimelig å bruke de midlene man bruker på prosessene. Og er virkningene på lang sikt negative dersom man ikke får til en prosess eller gir penger til feil grupperinger ,slik at man egentlig ikke burde ha kanalisert penger inn i en prosess, spør Pharo.
Waage viser at dette skjedde under fredsprosessen i Midtøsten.
- I de palestinske områdene økte bistanden fra en mikroskopisk støtte i hele etterkrigstiden til 150 millioner amerikanske dollar på giverlandskonferansen etter fredsavtalen i 1993. Det var 20 ganger mer enn gjennomsnittet av hva de andre rike giverne ga.
Waage mener at den viktigste grunnen var den rollen Norge selv hadde spilt i fredsprosessen og at pengene dermed også var viktig støtte til norsk fredsdiplomati.
- Man trodde at pengene bidro til fredsprosessen fordi økonomisk utvikling førte til fred. Norge har brukt mer enn to milliarder kroner på å bygge opp de palestinske områdene. Pengene bidro til å forsterke patron-klient-forholdet, korrupsjon og til intern konflikt og spenning.

I samme pott. I en pressemelding om Norges freds- og forsoningsarbeid sier utenriksministeren at «vi ønsker å se vår politiske innsats og humanitære innsats bedre i sammenheng. Derfor må de mange tiltakene skreddersys i forhold til både geografi og situasjon, blant annet i forhold til Sudan, Afghanistan og Midtøsten.» Videre øker man også bistanden til utvikling og fredsbygging i land som nylig har kommet ut av en krise eller konflikt.
UD knytter altså fredsarbeid, utvikling og humanitær bistand tett sammen, i tråd med den gamle tankegangen om at økonomisk krise er en rot til ufred.
Norge er involvert på forskjellige måter i fredsarbeidet; i fredsmekling, fredsprosesser og fredsoperasjoner i FN regi, og har dessuten forskjellige roller, mer eller mindre sentrale. Og med fredsengasjement følger bistandspenger, som regel ganske mye.

«Fredssmøring». - Det ser ut til at bistand brukes for å gjøre fredsavtaler mer attraktive, mener Axel Borchgrevink, forsker ved Norsk utenrikspolitisk institutt (NUPI).
- Det er lettere å få partene til å godta en avtale hvis man har noen gulrøtter. De siste årene har mange av de store mottagerne av norsk bistand ikke vært samarbeidsland, men land der Norge har engasjert seg i fredsprosesser. Eksempler er Balkan, Afghanistan, Irak og De palestinske områdene. Guatemala er et annet eksempel der bistanden kom som resultat av norsk engasjement i fredsprosessen. Landet er såpass rikt at Norge ikke hadde gått inn der ellers.
Borchgrevink mener at et faremoment med slik bistand for å sikre en avtale, er at det kan bety avtaler som partene føler seg mindre forpliktet til.

Bivirkninger? - Norge tror at penger demper en konflikt, men i virkeligheten har de uforutsette konsekvenser som jeg mener man må se nøyere på, sier Østerud.
- Det finnes forskning, blant annet produsert av den britiske forskningsorganisasjonen Tiri, som sier at bistand inn i konfliktområder kan bidra til korrupsjon, ulikhet, ny rivalisering, misnøye og nye konflikter.
Ifølge rapporter som er publisert av Tiri i 2007 har store overføringer ført til nye spenninger og konflikter i land hvor Norge er engasjert og gir mye penger, for eksempel Afghanistan.
- Det kan være uheldig å kaste for mye penger inn umiddelbart etter en fredsavtale, fordi man lett får en boom, advarer Stein Tønnesson, direktør ved Norsk fredsforskningsinstitutt (PRIO) og viser til at bistandsgivere ofte løper i flokk.
- Egentlig burde man planlegge å sette inn ressurser etter at den første positive oppmerksomhet har lagt seg, etter fire-fem år, mener han.
Tønnesson mener at man skal være forsiktig med å være for opptatt av store, synlige resultater.
- Jeg er redd for at opinionens oppslutning om bruk av ressurser på dette feltet kan gå tapt hvis betingelsen for innsatsen er at det må inngås avtaler der Norge får stor medieoppmerksomhet om sin rolle. Man har noen positive konsekvenser, for eksempel i Guatemala, hvor man fikk slutt på krigen. Oslo-avtalen må sies å ha vært en diplomatisk suksess i sin tid, og på Sri Lanka har man spart liv i en periode med våpenhvile. I mange andre konfliktområder har Norge bidratt på mindre synlige måter, sier Tønnesson.
Han mener likevel at det trengs flere evalueringer av resultater av norsk fredsarbeid, men understreker at disse må utføres «med en finstemt metodikk».
- For å få tillit som fredsaktør er det jo viktig å kunne vise til resultater, sier Tønnesson og utfordrer med det norske myndigheter.

Norske flagg i 13 fredsprosesser
• Norge er per i dag aktivt inne i minst 13 fredsprosesser.
• Ifølge UD gir Norge et bidrag til de fleste fredsprosesser i verden.
• Norge er tilrettelegger i fredsprosessene i Filippinene og Sri Lanka.
• I 11 andre konfliktområder: Haiti, Somalia, Colombia, Nepal, Afghanistan, Midtøsten, Sudan, Uganda, Øst-Timor, Etiopia/Eritrea og Burundi deltar Norge i mer eller mindre aktive roller i fredsprosessene.
• De fleste av disse prosessene har gått over mange år, flere mer enn ti år, som for eksempel Sri Lanka, Haiti, Midtøsten, Colombia.
• Det er vanskelig å få oversikt over hvor mye penger Norge har brukt på disse prosessene fordi pengene ligger under mange forskjellige poster.
• Den samlede bistanden til fred og forsoningsarbeid, menneskerettigheter, demokrati og humanitær bistand vil, ifølge UD, være på over 4,4 milliarder kroner i 2008 og utgjør cirka 20 prosent av det totale bistandsbudsjettet på 22,3 milliarder for 2008.

Status i prosessene
• Sri Lanka: Norge har vært tilrettelegger siden 2000. Våpenhvileavtale fremforhandlet i 2002. Etablering av egen nordisk sivil overvåkningsstyrke. Forhandlinger startet i 2002. Seks runder avholdt i 2002-2003. Nå ingen direkte forhandlinger mellom partene. Idag stadige brudd på våpenhvileavtalen. Norge jobber med å få partene tilbake til forhandlingsbordet.
• Filippinene: Norge tilrettelegger siden 2001. Ingen pågående forhandlinger. Norge jobber med å få partene sammen.
• Etiopia/Eritrea: Norges rolle uklar etter at seks norske diplomater ble kastet ut av Etiopia. Grensekonflikten fortsatt ikke løst.
• Haiti: Status: to fremforhandlede avtaler - en stabilitetspakt og en valgpakt - dannet grunnlag for frie og rettferdige valg gjennomført i 2006.
I etterkant av FNs militære aksjoner (januar/februar 2007) mot gjenger
i slummen har Norge gitt støtte til stabiliseringstiltak, både i regi av FN
og andre aktører. De siste månedene betydelig fremgang mht. politisk og sikkerhetsmessig stabilitet.
• Colombia: Siden september 2005 har Norge, Sveits og Spania hatt en rolle som ledsagerland i dialog mellom regjeringen og ELN. Norsk arbeid for å få fremgang i dialogarbeidet pågår.
• Midtøsten (den israelskpalestinske konflikten): Norge tilrettelegger på 90-tallet. Nå leder for giverlandsforumet. Konflikten uløst.
• Burundi: Siden 2006 har Norge hatt sentral rolle i FNs fredsbyggingskommisjons arbeid med å bistå til varig fred.
• Sudan: Norge, sammen med USA og Storbritannia, bisto fredssamtaler
i Sudan mellom SPLM (Sudan People's Liberation Movement) og myndighetene i Khartoum. Gjennombruddet kom i 2005. Denne fredsavtalen har ligget til grunn for den videre norske og internasjonale innsatsen i Sudan, og har vært en av grunnsteinene i arbeidet med å skape fred i Darfur og Øst-Sudan. Norge, sammen med internasjonale partnere, assisterte partene i Darfur-konflikten i 2006. Her endte partene opp med en fredsavtale som så langt ikke har blitt satt ut i livet.
• Nepal, Afghanistan, Uganda, Somalia, Øst-Timor: Norge spiller aktive roller i fred og forsoningsarbeid. Konfliktene pågår fortsatt.