Haleheng eller hevet hode?

Seminaret bidro til en nyttig og kritisk gjennomgang av begrepet det sivile samfunn. For egen del var likevel det mest slående å oppleve forskjellen i stemning fra første halvdel av 90-tallet, da jeg selv arbeidet i en norsk frivillig organisasjon og var med på mange tilsvarende møter mellom NORAD og organisasjonene. På den tiden dominerte forestillingen om de frivillige organisasjonene som nyskapende og effektive garantister for en utviklingsprosess basert på lokal deltagelse. Om vi ikke var fullstendig ukritiske i troen på vår egen fortreffelighet, var vi likevel overbevist om at vi sto for et reelt alternativ til den bilaterale bistanden, et alternativ med klare fortrinn.

SELVFØLGELIG er det sunt at det er slått hull på myten om at alle NGOer er nyskapende, fleksible, effektive og flinke til å sikre lokal deltagelse. Det finnes dårlige NGOer, akkurat som det finnes dyktige. Og organisasjonene står overfor mange av de samme problemene som statlig bistand møter - i tillegg til noen egne. Men den nye holdningen jeg opplevde på seminaret innebar mer enn en erkjennelse av dette. Det var også en uttrykt følelse av at tidligere hadde organisasjonene spilt en viktig rolle i form av å bringe nye ideer inn i bistandsdebatten - ideer om deltagelse, likeverdig samarbeid og «empowerment».
Men etterhvert som disse ideene er blitt omfavnet av bilaterale donorer - til og med av en institusjon som Verdensbanken - så har organisasjonene mistet rollen som innovatører. Representanter fra flere av organisasjonene undret seg fra talerstolen over hvordan de hadde tapt sin posisjon på «the cutting edge». I dag, kan det se ut som, er det NORAD som fanger opp nytenkning - for eksempel ved å ta opp begrepet «det sivile samfunn» til diskusjon.
Det var på åttitallet at organisasjonenes rolle som kanal for offentlige midler tok av. Mens det i 1981 var 30 norske organisasjoner som fikk statlig støtte, hadde tallet i 1991 vokst til 134. De etablerte organisasjonene som Kirkens Nødhjelp og Redd Barna ble komplementert med Ananda Marga, Fotballforbundet, Den Norske Tannlegeforening og Marys Venner. Mangfoldet ble sett på som en verdi i seg selv.
Denne «la tusen blomster blomstre»-politikken ble imidlertid gradvis modifisert.
På den ene siden er antall organisasjoner med NORAD-støtte blitt redusert. Og på den andre siden har organisasjonenes avhengighet av offentlige midler lagt sine føringer på dem. De har innrettet seg etter NORADs ulike satsingsområder - som f.eks. kvinner, miljø, funksjonshemmede og tørkerammede strøk i Afrika. Videre har de gjennomgått en profesjonaliseringsprosess, som følge av økte krav til forvaltningsrutiner, landkunnskap og bistandskompetanse. Det har vært gode grunner til å stille disse kravene. Resultatet er likevel at fargerikdommen i organisasjonsfloraen er redusert. Symptomatisk nok var det i like stor grad NORAD som organisasjonene som på seminaret ga uttrykk for bekymringer over hva som har gått tapt i denne prosessen.
Noen trekk ved dagens situasjon er dermed: Organisasjonene har utviklet et økonomisk avhengighetsforhold til det offentlige, gjennom «byråkratisk disiplinering» er de blitt likere NORAD og andre bilaterale donorer, og et ønske om å gjenfinne sin egenart og en spesifikk rolle innen bistandssystemet begynner å gjøre seg gjeldende.
Et av siktemålene med seminaret var å øke effektiviteten av det samlede utviklingssamarbeidet. I den forbindelse var et hovedtema «hvordan går vi videre mot en styrket samordning på landnivå» mellom statlig og frivillige organisasjoners utviklingsarbeid. «Styrket samordning» er selvfølgelig et så positivt ladet uttrykk at det er vanskelig å komme med motforestillinger - det gjorde da stort sett ikke organisasjonene heller. Likevel er det grunn til å se nærmere på denne målsetningen.

UTTALELSER UNDER seminaret tydet på at NORAD ser det som ønskelig at organisasjonenes arbeid i enkeltland samordnes med den statlige bistanden innen en overordnet landstrategi. Dette skulle være viktig både for å oppnå best effekt av midlene, og for å lette situasjonen for mottager.
Tanken om at bedre koordinering er viktig for å forenkle situasjonen for mottageren har sitt utspring i stat-til-stat-samarbeid. I mange bistandsavhengige land brukes en vesentlig del av statsadministrasjonens kapasitet til å forholde seg til ulike donorer. En samordning av dem kan frigjøre ressurser. Argumentet har imidlertid en bakside - en slik koordinering vil på vesentlig vis forrykke maktbalansen mellom partene. En mottager som forholder seg til én stor giver (eller en koordinert gruppe givere) vil stå i et langt større avhengighetsforhold enn en som har en serie med ulike givere. Sårbarheten overfor at denne ene giveren plutselig trekker seg vil være desto større, og muligheten til selv å sette premisser i samarbeidet vil være tilsvarende redusert. Kanskje er denne negative effekten større for NGOer som bistandsmottagere enn for stater.

HVIS SAMORDNING er viktig melder også spørsmålet seg om hvorfor vekten skal legges på å samordne norsk bistand. I mange tilfelle vil samordningsgevinsten være større i forhold til donorer fra andre land. Mer grunnleggende går det an å stille spørsmålet ved om det virkelig er slik at utviklingstiltak gjennomført i forhold til en overordnet strategi gir større effekt enn en serie ukoordinerte aktiviteter. Umiddelbart virker det tilforlatelig - men kanskje er det ikke helt sikkert likevel? For vi kjenner ingen sikker oppskrift for utvikling. Vi har noen velbegrunnete ideer om hvilke elementer som er viktige, men disse inngår i et så komplekst samspill at vår evne til å forutsi og styre slike prosesser er svært begrensete. Utviklingsarbeid dreier seg derfor mer om å prøve seg fram enn om å sette en fasttømret strategi ut i livet. Effekten av samordning av ulike tiltak blir dermed heller ikke nødvendigvis den en håper på. I en slik situasjon av valg under usikkerhet er det slett ikke sikkert at det lureste er å satse alt på en strategi. Det kan være like fornuftig å spre risikoen.
Endelig er det verdt å se på kostnadene ved koordinering. Å få mange aktører til å enes om en felles strategi er gjerne ressurskrevende, og kan lett gi negative bieffekter i form av misnøye og kveling av nyskapende initiativer. Dersom en ønsker at organisasjonene skal utvikle sine fortrinn basert på sin egenart, er det slett ikke sikkert at å presse dem inn i en overordnet NORAD-strategi er veien å gå.

Axel Borchgrevink er leder for seksjon for utviklingsstudier ved NUPI. Han har tidligere vært daglig leder i Utviklingsfondet.