Hvor ble det av milliardene?

- Se, deg rundt. Elendige veier, mangel på strøm og skitt og møkk over alt. Her har det ikke skjedd noen verdens ting det siste året, sier Yayia Abdellah Essa oppgitt.
I 11 år har 32-åringen drevet en liten stoffbod på markedet i Juba, byen som nå er en slags hovedstad i Sør-Sudan.
Som folk flest i Sør-Sudan var Essa glad og optimistisk da fredsavtalen mellom The Sudan Peoples Liberation Movement (SPLM) og regjeringen i Khartoum ble undertegnet i januar i fjor, en fredsavtale som betydde slutten på over tjue år med borgerkrig.
Men nå er han som så mange andre skuffet og oppgitt. Folk hadde store forhåpninger, de trodde at alt skulle bli mye bedre og at ting kom til å skje raskt. De trodde at de humpete, støvete veiene i Juba skulle bli fikset. De trodde at de skulle få rent vann, at sykehuset i Juba skulle få skikkelig utstyr og flere leger, at barna skulle få nye skoler og at folk skulle få strøm. Men sånn er det ikke blitt. Essa forteller at folk i Juba ser at veiene er fulle av biler fra FN og andre organisasjoner, men av utviklingstiltak for Sør-Sudan er det ingenting som skjer. Ingen verdens ting.
- Nesten alle jeg kjenner mener at de fleste hjelpearbeiderne er mer opptatt av å tjene gode penger, spise god mat og rase rundt i dyre biler enn å hjelpe folk som bor her, sier han oppgitt.

Rykter og frustrasjon. Charles Abbud er enig med Essa. Han er prest og jobber med å hjelpe fattige folk i Juba.
- Det er veldig mye frustrasjon her nå. Alle vet at pengene strømmer inn til Juba, og det går masse rykter. Folk hører at hjelpearbeiderne bor i leire som koster 150 dollar natta, de ser de dyre bilene fra utenlandske organisasjoner som virvler opp støv langs veiene her, og de ser at det bygges nye, flotte kontorbygninger. Men selv merker de ingen forbedring, sier Father Charles.
Han tar meg med til Afex camp, en av de mange rådyre leirene som er blitt bygget for hjelpearbeidere og andre som har strømmet til Juba det siste året. Stedet der leiren ligger, var tidligere var en av de få fine stedene hvor fattige folk kunne bade og vaske klær i elva.
- Hadde de lite mat, kunne de plukke mangoer fra trærne. Nå har man satt opp et høyt gjerde rundt, jagd vekk de som bodde her og bygd bar og restaurant. Inntektene og jobbene går til folk fra Uganda og Sør-Afrika som samarbeider med folk i regjeringen, sier han.

Så lyst ut. For ett og et halvt år siden var optimismen langt større i Juba og i Sør-Sudan. Fredsavtalen mellom regjeringen i Khartoum og SPLM/A var nettopp undertegnet. En fredsavtale som betydde slutten på Afrikas lengste borgerkrig. Partene var enige om at Sør-Sudan skulle etablere sin egen regionale regjering, og at de skulle dele på oljeinntektene fra de omstridte oljefeltene som ligger i grenseområdene mellom nord og sør. Endelig skulle livet bli bedre for den hardt prøvede befolkningen i Sør-Sudan, ett av de minst utviklede områdene i verden. Det internasjonale samfunnet med Norges daværende utviklingsminister Hilde Frafjord Johnson i spissen hadde vært tungt involvert i fredsprosessen, og nå ville man bidra til å utvikle Sudan.
I april 2005 ble det avholdt en topptung giverkonferanse i Oslo. Kofi Annan var der, dronning Sonja var der, den avdøde lederen av SPLM John Garang var der og vår egen statsminister Kjell Magne Bondevik åpnet konferansen. Representanter for rundt 60 land samt en rekke organisasjoner deltok. Det internasjonale samfunnet lovet i løpet av konferansen å støtte Sudan med 27 milliarder kroner i løpet av de nærmeste tre årene.

Mye penger. I sin åpningstale understreket Bondevik behovet for at det internasjonale samfunnet ga så det monnet for å hjelpe Sudan, og han oppfordret giverne til å kanalisere pengene gjennom de to nyetablerte fondene for utviklingen av Sudan. Giverlandene var enige om at Verdensbanken skulle administrere to såkalte Multi Donor Trust Fund (MDTF) eller flergiverfond, ett for Sør-Sudan og ett for resten av landet.
Tanken var at giverlandene skulle samle og koordinere den langsiktige bistanden til Sudan gjennom de to fondene. I tråd med dagens bistandstenkning ble det ansett som en fordel både for givere og for sudanske myndigheter i forhold til effektivitet og kostnader. Totalt ble det gitt løfter om rundt 3 milliarder kroner til de to fondene under konferansen i Oslo, penger som skulle brukes i tråd med prioriteringer giverne og sudanske myndigheter ble enige om.
Norge gikk foran som et godt eksempel og lovet å gi om lag 650 millioner kroner til fondene i perioden 2005- 2007, hvorav drøyt 420 millioner skulle brukes i Sør-Sudan. For hver dollar som ble brukt fra fondene, skulle myndighetene legge inn tre dollar. Så langt var alt bra, betydelige summer ble lovet og mye ble også raskt betalt inn. De to flergiverfondene var operative allerede få måneder etter konferansen i Oslo.

Fort problemer. Men det viste seg raskt at en ting er å avgi løfter på et givermøte i Oslo, noe ganske annet er å sørge for resultater på bakken i Sør-Sudan - et område som er større enn Tyskland og Frankrike til sammen. Hvor det nesten ikke finnes veier, hvor det er enorme avstander, hvor det ikke finnes strøm - hvor det i det hele tatt er uhyre vanskelig å jobbe effektivt.
Den ferske regjeringen i Sør-Sudan begynte raskt å klage over at det var vanskelig å forholde seg til de innviklede reglene og prosedyrene for utbetalinger fra flergiverfondet. De brukte verdifull tid og mye av sine knappe ressurser på å forsøke forstå hvordan fondet fungerte. De mente også at Verdensbankens sekretariat som skulle administrere fondet, var for lite og uten reell beslutningsmyndighet. Verdensbankens folk i fondet klaget på sin side over treghet og manglende kapasitet hos den sørsudanske regjeringen. Men det var ikke bare fondets folk og myndighetene som kjeklet.

FN mot Banken. Det viste seg raskt at verdens to største utviklingsorganisasjoner, FN og Verdensbanken, overhodet ikke klarte å leve opp til idealene om koordinering, samarbeid og effektivitet. For eksempel var det planlagt at flergiverfondet MDTF skulle betale FN for å bygge veier i Sør-Sudan.
Dette var noe regjeringen hadde gitt klart utrykk for var svært viktig både for transport av mat og generell utvikling, og det var det første regjeringen ba om. Men i stedet for i fellesskap å sørge for at det ble bygd veier, kranglet FNs og Verdensbankens byråkrater i New York og Washington i ni måneder om juridiske formaliteter. Uenigheten dreide seg om rutiner for å sikre seg mot korrupsjon, Verdensbanken krevde at deres rutiner skulle brukes i forvaltningen av fondenes penger. FN blånektet, de mente det innebar en overprøving av deres rutiner og autoritet.
Denne byråkratiske kjeklingen mellom de to organisasjonene har fortsatt, og er en viktig grunn til den mangelen på synlige bistandsresultater i Sør-Sudan. Det var opprinnelig tenkt at FN skulle spille en sentral rolle i å utføre mange av prosjektene som flergiverfondene skulle finansiere. Men per i dag er det kun Verdens matvareprogram som har inngått en avtale med flergiverfondet MDTF. Titalls millioner dollar står ubrukt, penger som skulle vært brukt til å bygge skoler, trykke bøker, gi renere vann, til helsestasjoner, fordi organisasjoner som Unicef, UNDP og Verdensbanken ikke klarer å bli enige.
Også FNs generalsekretær Kofi Annan kritiserte nylig de to flergiverfondene:
- Fondene har vist seg dårlig egnet til å imøtekomme behovene til et land som har kommet ut av konflikt, uttalte Annan til den sudanske avisen Sudan Tribune.

Bekymrede givere. Mangelen på framdrift begynte tidligere i år å skape alvorlig bekymring blant giverne. Dette gjaldt selvfølgelig særlig blant de landene som hadde satset mye prestisje og penger på Verdensbankens fond. Som Norge. Under et møte om utviklingen i Sudan i Paris i mars uttrykte flere giverland, inkludert Norge, sin uro over tregheten i flergiverfondenes utbetalinger og mangelen på synlig resultater.
På et nytt møte i mai 2006, altså nesten ett år etter at de to flergiverfondene ble operative, ble det fra bidragsyterne igjen utrykt betydelig bekymring over mangelen på framdrift. Det ble pekt på at fondet for Sør-Sudan, et fond Norge alene betalte drøyt 120 millioner til i 2005, kun hadde finansiert ett eneste prosjekt som var formelt i gang og at kun et «ubetydelig beløp», av fondets penger var brukt.

Konsulent-besøk. I sommer besøkte konsulenter fra Scanteam Sør-Sudan for å se nærmere på hvordan flergiverfondet fungerer. I et notat som ble laget etter besøket heter det at det er få eller ingen tegn på forbedringer som er synlige for befolkningen. Fra myndighetenes side gis det utrykk for at man hadde blitt lovet et lang høyere tempo i utviklingen og de klager over byråkrati og tungvinte prosedyrer. Også giverne til fondet gir, ifølge Scanteam, utrykk for betydelig irritasjon over mangelen på framskritt og resultater. Mye av frustrasjonen skyldes at Verdensbanken både på konferansen i Oslo og på flere møter senere lovet å levere raske og omfattende resultater.
«Verdensbanken solgte oss en bil som ikke en gang sto på parkeringsplassen», sier en anonym representant fra et giverland i notatet fra Scanteam.
Konsulentene konkluderer imidlertid med at MDTF ut fra til sine forutsetninger faktisk har fungert brukbart, men at forventningen om hva man kunne få til har vært alt for høye. Det pekes på at MDTF er et redskap for å skape langsiktig utvikling, og at fondet ikke er egnet for å skape raske resultater.

Dro til Washington. Bare noen lange steinkast unna stoffboden til Yayia Abdellah Essa og et kortere kast unna John Garangs minnemonument ligger Sør-Sudans nyopprettede finansdepartement. Alle departementene til den nye regjeringens ligger her, i identiske firkantede toetasjes murbygninger som ble bygd en gang på syttitallet. Inne på et mørkt hjørnekontor i finansdepartementet holder finansminister Arthur Akuien Chol til.
- Det har vært betydelige problemer knyttet til vårt samarbeid md flergiverfondet. Det dreier seg først og fremst om at fondet opererer på en byråkratisk måte og med krav og prosedyrer som vi har hatt vansker med å forholde oss til. Dette har ført til at det er blitt sløst vekk en masse viktig tid, sier Arthur.
Han understreker at mangelen på synlige forbedringer for befolkningen er et alvorlig problem for den ferske regjeringen.
- Det har vært krig her i tjue år. Folk forventer selvfølgelig synlige forbedringer nå som det er fred. Når ingenting skjer, skaper det stor misnøye og problemer for oss, sier han.
Arthur forteller at frustrasjonen med fondet etter hvert ble så stor at presidenten i Sør-Sudan, Salva Kiir, så seg nødt til å dra til Washington for ta opp problemene med Verdensbankens ledelse. Ifølge Arthur fikk han løfter om økt effektivitet og sterkere bemanning.
- Nå vil vi legge problemene bak oss og ser framover. Jeg er sikker på at samarbeidet vil fungere bedre. Noe av det viktigste nå er å styrke vår egen svake kapasitet og administrasjon. Det er også en faktor som bidrar til å sinke utviklingen, sier Arthur.

Urimelige krav. Pa'gan Amum er generalsekretær i The Sudan Peoples Liberation Movment (SPLM) og er også rådgiver for president Salva Kiir. I likhet med finansminister Arthur er han kritisk til hvordan fondet har fungert, men støtter ideen om at giverne skal opptre samlet.
- Jeg mener flergiverfondet er en god ide, men prosedyrer og krav har skapt mye problemer. Det er urimelig at Verdensbanken stiller de samme kravene til for eksempel firmaer i Sør-Sudan som i et mellominntektsland, sier han.
Amum mener at Verdensbanken må tilpasse prosedyrene sine i større grad til virkeligheten i Sør-Sudan og gi sørsudanske myndigheter større handlingsrom. I likhet med finansministeren poengterer han at manglende kapasitet på sudansk side også er et problem.
- Det er nå helt avgjørende at vi i fellesskap begynner å få resultater på bakken. Den dårlige situasjonen er en stor politisk belastning og gjør folk mer tilbøyelige til å støtte ekstremister, sier han.

For høye forventninger. Ronald Isaacson er operativ leder for flergiverfondet. Inne i heten på sitt kontainerkontor rister han oppgitt på hodet, og holder opp en artikkel fra den sudanske avisa Al Wahda.
- Dette er ikke bra, sånt gjør meg bekymret. Veldig bekymret, sier han
Overskriften på artiklene som har ødelagt dagen til Verdensbankmannen lyder «Sør-Sudans regjering beskylder Verdensbanken for korrupsjon og for å ha sløst vekk 150 millioner dollar».
I artikkelen hevder Tor Deng, leder for den lovgivende forsamlingen i Sør-Sudan, at Verdensbanken har fått 150 millioner dollar som skulle vært øremerket til tiltak for raskt å forbedre forholdene, blant annet strøm og veier i Juba. Ingenting er blitt gjort, men pengene er blitt brukt på kostbare forstudier og høye lønninger til Verdensbankens ansatte i stedet, hevder Deng.
- Dette handler om forventninger. Forventningene om hva man kunne få til på kort tid har vært for høye. Altfor høye. Samtidig kommer det ut for lite informasjon om det som faktisk skjer, sier Isaacson.
- Forventninger hos hvem?
- På alle sider. Fra folk her i Juba, fra myndighetene, fra giverlandene og de ulike organisasjonene.
- Det ble kanskje lovet for mye?
- Ja, det ble blant annet brukt veldig mange store ord på giverkonferansen i Oslo, sier han.

Sterkere bemanning. Isaacson kjenner godt til innvendingene mot MDTF. Han mener at mye av kritikken er basert på misforståelser og poengterer at fondet allerede har finansiert flere kortsiktige utviklingstiltak, som skolebøker og kommunikasjonsutstyr til regjeringen. Han forklarer at mye har skjedd de siste månedene, at flere avtaler nå er undertegnet og at det til nå totalt er utbetalt om lag 100 millioner kroner.
- Men med tanke på at det ble utbetalt 650 millioner kroner til fondet for Sør-Sudan i fjor og at dere innen 2007 har fått forpliktelser fra giverne på 1,8 milliarder kroner, så er ikke det mye?
- Det kan man kanskje si. Men vi følger våre rutiner, det godtok også giverlandene at vi skulle da Verdensbanken fikk ansvaret for å administrere disse fondene.
- Kunne noe vært gjort annerledes?
- Vi burde hatt flere folk her i Juba. Vi overvurderte kapasiteten hos den nye regjeringen. Vi planlegger nå å doble vår bemanning her i løpet av kort tid, sier Isaacson.

En optimist. På kontoret til Liz Gaere er det verken varmt eller mørkt. Tvert i mot - lyset strømmer inn gjennom store vinduer og lufteanlegget fungerer perfekt og lydløst. Gaere er sjef for Joint Donor Office, et kontor som ble åpnet i mai i år.
Det er de fem viktigste giverne til MDTF - Norge, Storbritannia, Sverige, Nederland og Canada - som finansierer og bemanner kontoret. Å bygge kontorbygningen og boligene til de utenlandske ansatte kostet mer enn de planlagte 50 millioner kronene, hvor mye er foreløpig uklart. Det ble brukt nederlandske firmaer og nederlandske materialer. Til gjengjeld er området hvor de fem landenes representanter skal bekjempe fattigdom en oase av komfort og modernitet i Juba, ja i hele Sør-Sudan.
Joint Donor Office skal ivareta de fem landenes utviklingssamarbeid med regjeringen og andre institusjoner i Sør-Sudan. Siden de fem landene er de største bidragsyterne til MDTF, de står til sammen for over 80 prosent av fondets penger, er det også en viktig oppgave for Gaere å representere landene i styret for flergiverfondet for Sør-Sudan.
- Det er helt klart at alle undervurderte utfordringene ved å drive utviklingsarbeid her i Sør-Sudan, noe som bidro til høye forventninger og urealistiske tidsplaner. Mye av arbeidet her dreier seg jo ikke om gjenoppbygging, men om å bygge helt fra grunnen av, sier Gaere.
Hun har stor forståelse for at mange vanlige folk er frustrert over at grunnleggende goder som rent vann og elektrisitet fortsatt mangler, og peker i likhet med Isaacson på at den sene fremdriften i utviklingsarbeidet også skyldes store kapasitetsproblemer på sørsudansk side. Ifølge Graer står giverne og myndighetene overfor to hovedutfordringer det neste året: å håndtere folks forventninger gjennom å skape forståelse for at ting tar tid samt å begynne å levere «varene».
- Jeg mener at vi nå har kommet rundt et hjørne, at ting nå ligger til rette for å sørge for synlige resultater. I løpet av et års tid er jeg ganske sikker på at vi vil ha gode resultater å vise til, sier Graer.