Infrastruktur og fattigdom i Asia

I dag er det store mangler i infrastrukturen i lavinntektsland og på landsbygda i mellominntektsland, slår Verdensbanken fast.
På 1990-tallet vokste troen på at privat sektor kunne skape og drive infrastruktur på en mer effektiv måte enn offentlig sektor i Asia. De offentlige investeringer i infrastruktur ble kraftig redusert i nesten alle land i Asia utenom Kina. Målt som andel av bruttonasjonalinntekt (BNI) har investeringer i infrastruktur sunket med 2 - 4 prosent. Verdensbanken halverte i løpet av få år sin utlåning til infrastruktur i Asia. Samtidig fikk man en større vektlegging av sosial sektor i offentlige budsjetter og i bistanden.

Nå ser vi at 1990-årenes unyanserte tro på privat sektor var feil. Tallenes tale er klar: private investeringer i infrastruktur i Asia nådde et høydepunkt på om lag 320 milliarder kroner i 1997, og har senere sunket til rundt 96 milliarder kroner i året. Resultatet er at det har oppstått en @bk:infrastrukturgap@b: i det høyvekstmiljøet man har i både det sørlige og det østlige Asia. Eksperter anslår at det er behov for investeringer i infrastruktur på hele 1,6 milliarder kroner i året frem til 2010 i Øst-Asia alene for å beholde de høye økonomiske vekstratene.
Det er flere forklaringer på det stupbratte fallet i private investeringer i infrastruktur i Asia:
Etter finanskrisen i Asia i 1997-98 ble en rekke byggekontrakter med utenlandske entreprenører sagt opp.
Investeringsregimet, markedsreguleringen, kredittilsynet og rettsvesenet i mange land virker ikke tillitvekkende nok til å lokke de utenlandske investorene tilbake.
De internasjonale garantiordningene er ikke tilstrekkelige.
Det langsiktige lokale kapitalmarkedet er fortsatt mangelfullt utviklet, særlig obligasjonsmarkedet.
For å snu denne tendensen bør myndighetene på kort sikt gå inn med større direkte investeringer i infrastruktur over de offentlige budsjetter og søke å opprette nye partnerskap med privat sektor. Videre må myndighetene legge rammebetingelsene bedre til rette for private investeringer enn man gjorde på 1990-tallet. Den asiatiske utviklingsbanken (AsDB) og andre bistandsaktører arbeider langsiktig for å hjelpe myndighetene i Asias fattige land med å styrke godt styresett på finanssektoren, utvikle lokale obligasjonsmarkeder og garantiordninger og rasjonalisere subsidie- og avgiftssystemene på for eksempel energisektoren, som hemmer private investeringer. Utfordringene har vokst i tråd med den desentralisering som pågår i land som Filippinene, Indonesia, Kambodsja, Pakistan og Vietnam.

Én ting er å påvise et infrastrukturgap, noe annet er å fastslå at infrastruktur er en nødvendig betingelse for fattigdomsbekjempelse og oppnåelsen av MDG'ene. Med klare unntak som vannsektoren, har det ikke vært forsket mye på sammenhengen mellom fysisk infrastruktur og fattigdom. Sammenhengen er på flere sektorer indirekte, og viser seg først over tid. Snakker vi om havner, flyplasser og motorveier, eller om vei, vann og strøm på landsbygda eller om kloakk i Dhaka? Dessuten har det vært liten interesse for å få med indikatorer på fattigdomsbekjempelse i tradisjonelle infrastrukturprosjekter - som ofte har flere ulike formål - slik at man kan måle denne effekten.
For å få et bredere vurderingsgrunnlag ble Verdensbanken, AsDB og Japan Bank for International Cooperation (JBIC) høsten 2003 enige om å utarbeide en studie av infrastruktur i 12 østasiatiske land samt Stillehavsøyene. Målene til den regionale studien er:
1. Å påvise den viktige rollen som infrastruktur kan spille i fattigdomsbekjempelse
1. Å gi praktisk veiledning til land i regionen og til bistandsorganisasjoner
3. Å støtte en dialog om infrastrukturspørsmål i regionen.
I arbeidet inngår en dybdestudie av infrastruktur i tre land (Indonesia, Vietnam og Filippinene). Resultatene av studien skal legges frem i januar 2005.
Denne viktige studien vil sikkert kaste nytt lys over sammenhengen mellom infrastruktur og fattigdom i Asia. Imidlertid må det være lov å stille spørsmål ved den metoden som anvendes, der konklusjonen er gitt på forhånd (jamfør mål 1) og formålet er å skaffe belegg for nettopp denne konklusjonen. Kanskje burde man heller begynne med å se på ulike typer infrastrukturprosjekt og spørre: hvem kommer dette tiltaket til gode, og når? Først når man har sett på en rekke slike tilfeller kan man gå videre og sette fokus på hvilke betingelser som må oppfylles for at de fattige kan dra nytte av infrastruktur, ikke minst på landsbygda.

ADB har allerede gjort flere relevante studier. Den ene var en studie av energi- og transportprosjekter i Kina, India og Thailand og deres innvirkning på fattigdom (RETA 50947: «Assessing the Impact of Transport and Energy Infrastructure on Poverty Reduction»).
Studien viste at innføring av veier, jernbaner og elektrisitet på landsbygda gjennomgående har hatt positive virkninger for de fattige der. De fattiges inntekter i de tre landene vokste ved hjelp av bedret produktivitet, høyere landbruksinntekter og større sysselsetting og inntekter utenom landbruket.
Et annet viktig funn var at transport- og energiinvesteringer ikke bare øker inntektene og reduserer utsatthet for fysiske og økonomiske sjokk og sesongbaserte kriser, men også påvirker andre fattigdomsdimensjoner ved å tilføre vesentlige goder og rettigheter.
Utenom inntektene ble de fattiges situasjon bedret gjennom utvidet skoletilbud og lese- og læremuligheter (særlig for jenter), bedre helse, mer sikkerhet og større muligheter til å delta i sivilt samfunn. Virkningene var best: der det var lite infrastruktur og sterk fattigdom (ikke overraskende!)
der myndighetene fremmet konkurranse mellom leverandørene av tranporttjenester og gikk inn med støtte til elektrisk tilkobling.
der myndighetenes politikk og programmer støttet de nye fattigdomsbekjempende virksomhetene som infrastrukturen muliggjorde.
En annen studie lagt frem av AsDB i oktober 2002 tok for seg to veiprosjekter på landsbygda i henholdsvis Filippinene, Indonesia og Sri Lanka («Impact of Rural Roads on Poverty Reduction: A Case-Study Based Analysis». IES: REG 2002-15). Ett av prosjektene i hvert land var en sektorbasert veiinvestering og det andre var et integrert utviklingsprosjekt med en veikomponent, slik at man kunne sammenligne virkningene av de ulike innsatstypene.
Studien viste at i samtlige prosjekter hadde de fattige dratt fordel av de sosiale ringvirkningene av bygdeveiene. Dette skjedde gjennom bedre tilgang til offentlige tjenester innen helse, utdanning, veiledningstjenester og informasjon.
Studien viste også positive økonomiske virkninger, men med ujevn fordeling. For mange betydde veiene et økonomisk sikkerhetsnett som tillot bedre inntekter, lavere priser og alternativ sysselsetting. Men for de aller fattigste var det vel så viktig å bygge ut stier og kjerreveier i nabolaget, for å begrense det daglige slitet. De fattigste skyr risiko, og de var ikke i stand til å dra nytte av de økonomiske mulighetene som bygdeveiene bød frem - uten at det ble gitt støtte gjennom supplerende tiltak. (Dette funnet tyder på at integrerte prosjekter eller prosjektklynger med en veikomponent kan gi større utbytte enn rene veiprosjekter.)

Hvilke konklusjoner kan vi trekke av slike og andre studier når det gjelder infrastruktursatsingen i Asia?
Tydeligvis er det vanskelig å generalisere om den fattigdomsbekjempende virkningen. Det er ikke bare valg av sektor, lokalisering og dimensjonering som vil avgjøre om infrastruktur kommer de fattige til gode. Vi må også ta hensyn til lokale særtrekk, vektlegge deltakelse i planlegging og gjennomføring av prosjekter, opprette bærekraftige institusjoner for drift og vedlikehold, supplere tiltakene med komplementære innsatser for de fattigste og stimulere og regulere markedene som bygger på infrastrukturen. Vi må også tilrettelegge finansiering og avskrivining, fordi den administrative desentralisering i flere land løper fra den økonomiske. Dessuten er det viktig med tiltak for å fremme godt styresett, siden infrastruktur tiltrekker seg korrupsjon.
Behovene er enorme i Asia, men det hersker ikke enighet om at alle utviklingsbanker bør øke utlåningen til infrastruktur, slik som Verdensbanken. Likevel må bistandsorganisasjonene ta bedre vare på sin kompetanse og definere sin rolle fremover innen infrastruktur. Vi trenger både ingeniørkunsten og et sosialt utviklingsprisme slik at vi kan betrakte f eks veier som en mekanisme som skaper økonomiske muligheter for de fattige. På lengre sikt vil et av våre kjerneprodukter kanskje ikke lenger hete «infrastruktur», men «muligheter for de fattige», og virkemidlene kan være både tradisjonelle prosjekter innen infrastruktur og tjenesteyting, programbistand, rådgivning og formidling av systemer, konsepter og talsmannstjenester.

Tryggve Gjesdal er arbeidende styremedlem i Den asiatiske utviklingsbanken, med hovedsete i Manila på Filippinene. Gjesdal har permisjon fra Utenriksdepartementet.