Hvem tjener på bistanden i Sudan?

Dette er et debattinnlegg. Meninger i teksten er skribentenes egne.

Liv Tønnessen Liv Tønnessen Seniorforsker ved Chr. Michelsen Institutt (CMI)

Statsviter og seniorforsker ved Chr. Michelsen Institutt (CMI)

Tamer Abd Elkreem Tamer Abd Elkreem Sosialantropolog og underdirektør på fredsforskningsenter ved Universitetet i Khartoum

Sosialantropolog og underdirektør ved Universitetet i Khartoums fredsforskningssenter

Debatten om bistandskutt har dominert norsk utviklingspolitikk de siste månedene. I Panoramas serie Hva skal bort? har forskere og andre bistandsaktører blitt invitert til å peke på hva som bør skjermes og hva som kan kuttes.

Et gjennomgående trekk er at argumentene ofte dreier seg om effektivitet: Hvilke tiltak gir mest mulig resultat for hver bistandskrone?

Det er en forståelig tilnærming. Når ressursene blir knappere, er det rimelig å spørre hvordan de kan brukes best mulig.

Kontantoverføringer trekkes ofte frem av både analytikere og forskere som et av de mest effektive virkemidlene vi har.

Mennesker som trenger mat, medisiner eller husly trenger ressurser. Kontantstøtte kan gi mottakere større handlefrihet og redusere kostnadene ved tradisjonelle bistandsleveranser.

Men diskusjonen stopper gjerne der.

Problemet med kontantoverføringer

Kontantoverføringer skjer ikke i et vakuum. De er avhengige av banker, digitale betalingssystemer, telekommunikasjonsselskaper og teknologisk infrastruktur.

Noen eier disse systemene. Noen tjener penger på transaksjonene. Noen får tilgang til personopplysningene som genereres.

Når bistanden digitaliseres, blir den samtidig en del av markeder og maktstrukturer som sjelden inngår i beregningen når effektiviteten skal måles.

Sudan er et godt eksempel. Der har digital mathjelp og kontantoverføringer blitt brukt i utstrakt grad, spesielt etter at krigen mellom den sudanske hæren og RSF brøt ut i april 2023.

Som en del av forskningen ledet av en av forfatterne av denne kronikken, Tamer Abd Elkreem ved Universitetet i Khartoum, får vi ny innsikt i hvordan digitale pengeoverføringer fungerer under krigen i Sudan.

Digitale pengeoverføringer har gjort det mulig å nå mennesker i områder hvor tradisjonelle hjelpekanaler har kollapset, men disse overføringene skjer ikke gjennom nøytrale teknologiske systemer. De er avhengige av banker, betalingsløsninger, telekommunikasjon og kommersielle nettverk som har egne økonomiske og politiske interesser.

Hvem kontrollerer pengeflyten?

Et av de tydeligste eksemplene er Bankak, betalingsappen til Bank of Khartoum, som har blitt selve ryggraden i pengeoverføringer under krigen. Blant de største eierne av Bank of Khartoum finner vi banker fra De forente arabiske emirater.

Med andre ord er den digitale finansielle infrastrukturen i Sudan i stor grad kontrollert av investorer fra regionen, som samtidig har omfattende økonomiske og politiske interesser i landet, og som har spilt viktige roller i konfliktens utvikling.

Krigen har også skapt nye økonomiske vinnere. I områder kontrollert av RSF har mange banker forsvunnet. Enkeltindivider, som sentrale forretningsmenn, fungerer i praksis som private banker. De kontrollerer kontanter, internettilgang og pengeflyt gjennom egne Starlink-systemer og Bankak-kontoer.

Disse aktørene kan ta mellom 25 og 30 prosent i gebyr for å gjøre digitale overføringer tilgjengelige som kontanter. Små aktører presses ut, mens de største forretningsmennene styrker sin posisjon gjennom forbindelser til de væpnede aktørene.

Heller ikke teknologien er uavhengig

Forskningsfunnene beskriver også hvordan RSF har gjort kontroll over telekommunikasjon og internett til en del av sin krigsøkonomi.

Gjennom kontroll over Starlink-nettverk kan de hente inntekter gjennom avgifter, lisenser og betaling for internettilgang, samtidig som de fungerer som portvoktere for kommunikasjon og digitale pengeoverføringer.

Den samme infrastrukturen som gjør bistand mulig, bidrar dermed også til å generere inntekter og politisk innflytelse for krigførende parter.

Internett- og nettverkskontroll brukes også aktivt av de stridende partene. Nedstengninger hindrer digitale pengeoverføringer og dermed humanitær respons.

Et annet viktig funn er at digitalisering ikke nødvendigvis når dem som trenger hjelpen mest: Effektiviteten som ofte tilskrives digitale løsninger, forutsetter tilgang til mobiltelefon, internett, strøm, digitale ferdigheter og fungerende finansielle tjenester. I krigsherjede områder som Sudan er det nettopp de mest marginaliserte som ofte mangler denne tilgangen.

Historisk etablerte sosiale og økonomiske forskjeller gjenspeiles dermed i hvem som faktisk kan motta digital bistand. Digitale løsninger kan gjøre distribusjonen billigere og raskere, men de løser ikke de underliggende ulikhetene som begrenser tilgangen til hjelp.

Åpent for misbruk

Dette er ikke et argument mot kontantoverføringer. Uten dem ville millioner av sudanere stått uten hjelp. Men det er et argument mot en bistandsdebatt som gjør effektivitet til det eneste relevante spørsmålet.

For når vi bare teller hvor mye hjelp som når fram per krone, overser vi samtidig hvem som kontrollerer infrastrukturen, hvem som tjener på transaksjonene, hvem som samler inn dataene og hvilke maktforhold bistanden bidrar til å styrke.

Det er viktig å huske på at digital infrastruktur kan misbrukes og blir misbrukt av de krigførende partene og deres støttespillere i regionen.

Bistanden vil aldri bli nøytral

Det avslører også en viss naivitet i den norske bistandsdebatten. Kontantoverføringer fremstilles ofte som en teknisk løsning som står utenfor politikken. Som om kontantoverføringer bare er penger som flyter friksjonsfritt fra giver til mottaker.

Men Sudan-eksempelet viser at bistand aldri beveger seg gjennom nøytrale systemer. Hvert ledd i kjeden er politisk og økonomisk: bankene, betalingssystemene, telekomselskapene, dataene, handelsmennene og aktørene som kontrollerer infrastrukturen.

Når dette forsvinner ut av analysen, blir effektivitet et forenklet mål som skjuler snarere enn avdekker bistandens konsekvenser.

Det er heller ikke tilfeldig at disse kritiske spørsmålene springer ut av forskning produsert i Sudan, som er et såkalt «mottakerland» for norsk bistand.

Når kunnskap produseres nær konfliktene og krisene bistanden er ment å håndtere, reises ofte andre spørsmål enn dem som dominerer debatten her hjemme. Da handler analysen mindre om å måle effektivitet og mer om å forstå hvordan bistanden virker i samspill med maktstrukturene den inngår i.

Hvis målet er en kunnskapsbasert bistandspolitikk, er det ikke nok å finansiere tiltakene. Vi må også investere i forskningen som gjør det mulig å se konsekvensene av dem, særlig i landene der disse konsekvensene faktisk utspiller seg.