Bistand: Økt engasjement kan bane vei for brede forlik

Da Norge først ga seg i kast med bistand på begynnelsen av 1950-tallet, var politikkfeltets unike natur noe som resulterte i lange og engasjerte debatter på Stortinget. I dag får utviklingsministeren knapt noen spørsmål om Norges etter hvert betydelige utviklingspolitiske engasjement.

Internasjonalt kan bistanden sies å ha blitt et stadig viktigere politisk verktøy for norske politikere. Samtidig har bistanden på hjemmebane blitt stadig mer «avpolitisert» i form av manglende engasjement, ideologisk tvekamp og debatt.

Risikerer det verste fra to verdener

En kan saktens spørre hvorfor stortingspolitikere og folk flest egentlig skal ha noe å si for norsk bistandspolitikk. Politikken adresserer ikke norske velgere, og folk flest har, i likhet med mange politikere, liten innsikt i tematikken. Kanskje vil til og med mange velmenende velgere sette pris på om feltet «settes bort» til uavhengige fagmiljøer.

Som et svar på den stadig mer kompliserte og spesialiserte politikken har det over flere år vokst frem uavhengige og teknokratiske institusjoner som får stadig mer innflytelse over norsk politikk. Men der viktige områder som pengepolitikk og forvaltning av oljeformuen har blitt underlagt uavhengige instanser, har norsk bistand forblitt på politikernes hender.

For en tid tilbake påsto riktignok Kristin Clemet at bistands- og utviklingspolitikk er «venstrehåndsarbeid» for norske politikere. På forvaltningssiden har Utenriksdepartementets rekruttering og rullering av generalister og diplomater heller ikke sørget for like tunge fagtradisjoner som hos andre departementer.

Departementets størrelse vis-a-vis det mindre faglige direktoratet er også speilvendt fra situasjonen i sektorer som utdanning og helse.

Bistandspolitikken later med andre ord til å ha havnet i en mellomposisjon som risikerer å få det verste fra to verdener: verken en solid kunnskapsbasering av politikken (som mer uavhengige instanser ville sørget for) eller offentlig interesse og politisk debatt.

Norsk bistand: en skjør skinnenighet?

Selv om enkelte temaer har forblitt en del av bistanden over lang tid er det grunn til å spørre om hvorvidt dette har vært resultatet av langsiktige faglige prosesser med formell forankring i politiske forlik.

Er bistanden for eksempel sammenlignbar med historiske reformer og langtidsplaner på andre områder der Storting og embetsverk har sikret tydelige rammer, retning og langsiktighet i politikken?

Trolig er det grunn til å stille spørsmål om Norges mangfoldige bistandspolitikk heller er en skjør skinnenighet holdt sammen av rause overføringer som har sørget for at «alle får».

I utviklingspolitikken blir forskning ofte benyttet i et tilbakeskuende perspektiv - ikke når fremtidig politikk skal utmeisles. Kunnskap benyttes altså ikke systematisk, men trekkes på i takt med politikeres innfall og behov for oversikt «der og da».

Større evalueringer skaper debatt

En gjenstridig tilbakemelding fra evalueringer er at norsk bistand ikke evner å systematisere kunnskap og lære fra alle sine resultatstyringsverktøy.

På sitt beste er evalueringer politisk sprengstoff og et yndet utgangspunkt for debatt. Men feltets fragmenterte natur gjør at mange evalueringer kun vekker interesse hos noen få byråkrater og organisasjoner.

Det som en sjelden gang skaper debatt er større og mer helhetlige evalueringer, slik som «Afghanistan-rapporten» fra 2016. En viktig årsak var engasjementets iboende kobling til norske interesser (sikkerhetspolitikk) og at rapporten evnet å si noe tydelig og generelt.

Engasjement skapes av en følelse av oversikt. Manglende oversikt og en følelse av utilstrekkelig forståelse skaper distanse.

Selv om både politikere og bistandsorganisasjoner har uttrykt et ønske om mer debatt, er det ikke til å komme fra at mange involverte aktører trolig ønsker å verne om sin «ekspertise» som den dominerende forståelse.

Det er nok en ryggmargsrefleks hos mange bistandsaktører at en eventuell debatt helst bør skje på deres premisser - og ikke overlates til «uvitende» journalister og representanter fra Frp.

Men for å bryte ut av den mellomposisjonen bistanden lenge har befunnet seg i - mellom ekspertenes domene og folk flest - er det mulig å tenke i vidt forskjellige retninger. Én løsning går i retning av en videre avpolitisering av feltet, en annen går i retning av en gjenreisning av feltets politiske relevans.

Fagkompetanse kan bøte på problem

Én løsning kan innebære at embetsverket og ekspertisen får en mer uavhengig posisjon. Selvsagt skal politikere bestemme, men rammene kan i større grad legges av fagkompetansen. Dette kan bøte på det iboende problemet med at dagens embetsverk har større incentiver til å utføre byråkratiske oppgaver riktig enn til å lære og utvikle prosjekter.

I Sverige opprettet man i 2015 den såkalte Ekspertgruppen for bistandsanalyse. Ekspertgruppen er en uavhengig komité hvis mandat er å analysere svenskenes bistandspolitikk på et overordnet nivå - ikke på smalt prosjektplan.

Kanskje skal man også binde politikere mer gjennom enten «handlingsregler» eller «langtidsplaner». Hvis man på politisk plan evner å binde seg på viktige og potensielt volatile (flyktige, red. anm.) områder som forsvar og forskning, må man kunne klare det innenfor bistand og utvikling. Man kunne inngått et utviklingspolitisk forlik og stått ved det inntil 2030.

Dette kan ta Norge nærmere en hevdvunnen «vinneroppskrift» i utviklingspolitikk: kontinuitet og kunnskap akkumulert over tid. Forpliktelsen vil også hjelpe på en grundigere operasjonalisering av formål og strategi.

Bredere engasjement kan løfte prestisjen

Flere, deriblant forskningsdirektør Svein Bæra i Utenriksdepartementet, har understreket de praktiske og kulturelle forskjellene mellom politikken og forskningen. Det har for eksempel blitt påpekt at politikere opererer i en hastig tilværelse der følelser, timing og retorikk spiller avgjørende roller.

Det er imidlertid forskjell på den hjemlige politikken og utviklingspolitikken: utviklingspolitikere trenger strengt tatt ikke ta hensyn til norske velgeres følelser i like stor grad. Forskning og systematisk kunnskapsoppbygging kan fungere som et reservoar politikere kan henvende seg til når det trengs å utvikle ny politikk.

En annen retning er å dyrke et bredere folkelig engasjement gjennom en åpning av politikkområdet. En mer årvåken opinion kan løfte prestisjen og gjøre veien kortere til brede utviklingspolitiske forlik.

Det er ikke med dette sagt at folk flest skal utvikle egne bistandsprosjekter - det er trolig nok kokker som det er. Økt oppmerksomhet fra «eksterne» grupper og andre deler av økonomien tvinger imidlertid ofte frem en revurdering av eksisterende politikk og nytenkning, viser forskning på politisk agendasetting.

Som grådvergene i Ronja Røverdatter vil noen da stille det naive spørsmålet: «Varfor gör hon på det der viset?» Det er veldig sjelden man tenker i de baner: hvordan ville budsjettet sett ut om vi skulle starte fra scratch og velge helt fritt?

Sentrale temaer kan sprenge debattrammene

Mobilisering av «grasrota» har tidligere vært en visjon for Norad («Norges-aksen»). Man kan imidlertid spørre seg om dette først og fremst var et forsøk på å engasjere for å mobilisere støtte, altså et forsøk på «kooptering» (inkludering, red. anm.) av sivile samfunnsgrupper inn under det eksisterende politikkområdets premisser.

Men utenforstående grupper må involveres. Én måte å starte denne involveringen på er å anerkjenne den integreringen av utenriks- og utviklingspolitikken som i praksis allerede er i gang. Engasjementet rundt Norges rolle i Afghanistan og Libya kan tjene som eksempler.

Sikkerhetspolitiske problemstillinger føles nært, og den geografiske avgrensningen til enkeltland reduserer også debattens kompleksitet. Nå er korona-pandemien det overskyggende temaet. Et enda større fokus på globale fellesgoder er den naturlige veien videre.

Konflikt, terrorisme, migrasjon, pandemier og klima vil trolig være sentrale temaer i det vi kan kalle det fremtidige norske engasjementet for global stabilitet og utvikling. Det kan sprenge rammene for bistandsdebatten.

Jo større krise, og jo større folkelig engasjement og ekstern oppmerksomhet, jo vanskeligere blir det for politikere å avvike fra kunnskapsbaserte løsninger og brede forlik. Samtidig vil de beslutninger som er et resultat av et større folkelig engasjement ha større legitimitet enn både den teknokratiske modellen og dagens rådende politiske motto: «din tur til å velge, men spør en forsker på veien er du snill».