Nei, det er kanskje ikke korrupsjon

Elisabeth Fosseli Olsen Elisabeth Fosseli Olsen

Forsker ved TIK Senter for teknologi, innovasjon og kultur ved Universitetet i Oslo

Dette er et debattinnlegg. Meninger i teksten er skribentens egne.

Enhver som har vært i kontakt med tanzaniansk forvaltning kjenner utmattelsen. Venting, stillhet og søknader som aldri blir ferdigbehandlet. Den tanzanianske riksrevisjonen bekrefter bildet.

Forsinkelser er ikke unntaket, men regelen, og selv med regulerte saksbehandlingstider er sakene forsinket med opptil flere år. Mange tolker dette som både et dysfunksjonelt, men også et grunnleggende korrupt byråkrati.

Korrupsjon omtales i bistandskretser gjerne som den store svulsten i afrikanske samfunn og økonomier. Men hva om deler av det vi kaller korrupsjon faktisk er noe helt annet – nemlig praksiser som holder sårbare stater og økonomier sammen?

Et annet blikk på svak forvaltning

Forskningen min fra Tanzania viser at det som lenge har vært forstått som et dysfunksjonelt, svakt og tidvis korrupt byråkrati, i virkeligheten ofte er noe langt mer komplekst. 

I stedet for å lese afrikanske virkeligheter med vestlige briller – og dermed tolke andre væremåter ut fra egne idealer – bør vi spørre hva slags arbeid byråkratiet faktisk gjør.

I vitenskaps- og teknologistudier (STS) ser vi ikke staten som noe som bare er, men som noe som gjøres gjennom dokumenter, skjemaer, frister, økonomiske ressurser og menneskene som jobber der. Ved å følge objektene – papirene, sakene og tidsbruken – kan vi se hva de gjør, ikke bare hva de sier at de skal gjøre. 

Da trer et annet bilde frem enn den vanlige fortellingen om det svake og korrupte afrikanske embetsverket.

Tallene rokker ved bildet

La oss ta en nærmere titt på Tanzania. 

Landet har hatt store korrupsjonsskandaler, særlig i energisektoren, der høytstående politikere har manipulert innkjøpsrutiner og statlige kontrakter og tappet fellesskapet for svimlende beløp. Det er alvorlig og veldokumentert.

Men hva med korrupsjonen i hverdagsbyråkratiet – når for eksempel lisenser skal autoriseres, kontrakter inngås og innkjøp foretas?

Flere undersøkelser fra Verdensbanken og andre internasjonale organisasjoner viser at Tanzania ligger blant de laveste i Afrika sør for Sahara når det gjelder rapporterte bestikkelser i møte med offentlig sektor. 

I underkant av ti prosent av bedrifter sier at de har opplevd forespørsel om bestikkelser, men i andre afrikanske land er tallet tre ganger så høyt.

Dette er et funn som burde rokke ved etablerte oppfatninger. Vi forventer høye korrupsjonstall, men finner det motsatte. For hvis korrupsjon forekommer betydelig sjeldnere enn vi tror, hvorfor oppleves da systemet som så tungrodd, uforutsigbart og problematisk?

Forskningen min viser at ett av svarene ligger i systemene og praksisene tanzanianske byråkratier utvikler for å holde sammen et system som nesten er i ferd med å kollapse. Et system som er kronisk underfinansiert og basert på koloniale forvaltningsmodeller i en fortsatt ung nasjonalstat.

Et underfinansiert byråkrati

Dagens tanzanianske byråkrati – bygget på den britiske Westminster-modellen – er komplekst og fullt av formelle prosedyrer. Men viktigere, det er kronisk underfinansiert.

Ser vi nærmere på lokalforvaltningen, blir dette tydelig. Kommuner og distrikter er i stor grad avhengige av overføringer fra sentrale myndigheter. Rundt 90 prosent av midlene kommer fra staten. Disse pengene kommer i tillegg for sent, og de er aldri tilstrekkelige til å gjennomføre vedtatte politiske planer og aktiviteter.

Med andre ord, selv om kommuner og distrikter forventes å levere tjenester som om de var del av et velfungerende demokrati, må de som regel gjøre dette uten penger på konto. De skal være både bakkemannskap for nasjonale reformer og problemløsere for innbyggerne, med svært begrenset og uforutsigbar likviditet.

Dette er bakteppet for det bistandsfeltet ofte tolker som «korrupsjon», der systemet ikke fungerer som det skal. Men det som faktisk skjer, er at systemet forsøker å fungere på tross av de økonomiske forutsetningene – ikke på grunn av moralsk forfall.

Forsinkelse som styringsverktøy

Da jeg fulgte pengeflyten til tanzanianske selskaper som europeiske investorer har investert i, så jeg at byråkratiske fornyelser av kontrakter og avtaler med slike selskaper tok en annen form enn det man forventer i et mer «Webersk»-orientert byråkrati.

I stedet for å signere nye kontrakter, holder byråkratene autorisasjonene tilbake. Avtalene ligger klare, men signaturene uteblir og i stedet flyttes innholdet i avtalene over i forhandlinger mellom byråkrater og selskapene. Selskapet har allerede investert, ansatte venter på lønn og presset for å få avtalen i havn øker for hver uke. 

Det som for selskapet oppleves som ren venting, og muligens forsøk på bestikkelser i møter og forhandlinger, er i praksis et aktivt forhandlingsrom, der byråkratene forsøker å øke inntektsgrunnlaget til kommunen eller distriktet.

Med kronisk pengemangel blir også tid et økonomisk styringsverktøy. Forsinkelser brukes for å holde forhandlingene i gang og dermed opprettholde håpet om økte inntekter inn i staten. Det betyr ikke nødvendigvis korrupsjon, selv om det kan forekomme, men handler om et underfinansiert byråkrati der budsjettene aldri går i hop.

Når vi kaller alt sammen for korrupsjon

Når vi misforstår disse praksisene som korrupsjon, gjør vi to alvorlige feil:

For det første gjør vi et strukturelt problem om til et menneskelig et. Vi peker på umoralske byråkrater der det egentlig er snakk om et finansieringssystem som ikke gir dem ressursene de trenger for å gjøre jobben sin på en mer forutsigbar måte.

For det andre foreslår vi feile løsninger. Vi roper høyere om nulltoleranse for korrupsjon og nye kontrollmekanismer, uten å forsøke å forstå hvordan forvaltningssystemer faktisk overlever i samfunn der det ikke finnes oljeformuer eller enorme skatteinntekter som kan smøre statsmaskineriet.

Å tro at de samme praksisene kan (og bør) oppnås i et land som Tanzania uten tilsvarende økonomisk fundament, er ikke bare urealistisk. Det er også dypt urettferdig – og det hindrer oss i å se de måtene byråkratiet faktisk forsøker å få staten til å fungere på.