Mange utfordringar i Afghanistan

Men dette er i ferd med å verta overskygga av auka krigshandlingar i deler av landet, omfattande narkotikaproduksjon og utstrakt korrupsjon. Forhold som er med på å trua tilliten til afghanske styresmakter både i Afghanistan og internasjonalt.
Landet har sett ei rivande utvikling sidan Taliban mista makta i november 2001. Ei grunnlov er vedtatt, president og parlament er valde og mykje er gjort for å styrke den sentrale statsadministrasjonen, hæren og politiet. Problema er måten dette er gjennomført på. Det har i liten grad sikra afghansk eigarskap, men i stor grad vorte påverka av «krigen mot terror» og dei underliggjande problema og maktkonstellasjonane i Afghanistan er nesten urørte.

Alt før fredsavtalen var signert i Bonn var mange føringar lagde, styrt av militære interesser. Hamid Karzai var utpeika som ein mogeleg lojal presidentkandidat og sendt inn i sør Afghanistan under amerikansk militært vern. Kommandantar og krigsherrar som flykta frå Taliban fekk våpen og økonomiske midlar til å returnera og setje opp sine private hærar. Deler av Nordalliansen tok militært kontroll over Kabul der interimsregjeringa skulle etablerast. Makt og posisjonar kunne fordelast mellom dei vinnande partane. Strategien var å etablera eit system som ikkje skapte utfordringar for krigen mot terror, eller den nye afghanske regjeringa og statsadministrasjonen. Dette innebar kooptering av krigsherrar, innflytelsesrike personar og leiarane innan Nord-alliansen Desse vart sikra sentrale posisjonar i statsapparatet, som ministrar, provinsguvernørar og leiarar innan hæren, politiet og høgsterett - uansett kva menneskerettsovergrep og kriminell aktivitet dei tidlegare hadde stått for. Nettverk bygd på militære, etniske og familie relasjonar danna fundamentet for den nye statsadministrasjonen.

F ram til seinhausten 2003 nekta USA dei internasjonale tryggingsstyrkane (ISAF) å etablera seg utafor Kabul, dei skulle ikkje kome i vegen for Operation Enduring Freedom (OEF) si jakt på terroristar. Dei afghanske milits grupper OEF samarbeida med vart halde utanom avvæpningsprosessen, og om dei engasjerte seg i narkotika produksjon så vart det akseptert som del av prisen for deira lojalitet. Likeins vart mennesketretts spørsmål nedprioritert, det kunne uro fredsprosessen. FN avslo å etterforske massakren av Taliban soldatar som hadde overgitt seg til General Dostum, argumentet nytta var at dei levande var viktigare enn dei døde. Alt dette var sterke signal om at lite var endra på tross av det internasjonale nærværet, i det minste for dei som var innafor systemet.
To andre forhold har likeins vore med på å forma den afghanske staten: ei raskt gjennomført demokratisering og ein uavslutta reformprosess innan statsadministrasjonen. Fram til 2005 hadde ei ny grunnlov vorte godkjent, og det hadde vorte avhalde val av president, parlament og provinsråd. Men, svært lite tid vart nytta til å opplyse folk om kva ein konstitusjon og eit parlament var, og kva ansvar dei som vart valde hadde. Lite vart gjort for å drøfte kva form for folkestyre som kunne fungera i Afghanistan. Politiske parti vart etablert men fekk ikkje lov å stille kandidatar til val, og vallova, som forbaud kandidatar med tilknyting til militante grupper, vart ikkje respektert av valstyret.
Årsaka til dette var ei semje mellom President Karzai og den då amerikanske ambassadøren, Khalidzad, om ein strategi som skulle gje større makt til president embetet og samstundes sikre ein viss politisk og etnisk balanse. Sjølv om EU og afghanske organisasjonar protesterte vart resultatet som forventa, ein stor del av dei som vart valde til parlamentet var kommandantar, politiske leiarar og folk med tilknyting til kriminelle nettverk. Kort sagt, dei med nok makt eller pengar til å påverke folk og valstyra. I januar nytta dei sine posisjonar til å gje amnesti til alle med ein militær bakgrunn, inkluder dei NATO og OEF definerar som terroristar. Sjølv det viktige framsteget med sterk kvinnerepresentasjon i parlamentet er svekka ved at kvinner som har våga å snakka ut om maktovergrep har vorte trua og utvist.

Reform av statsadministrasjonen er berre delvis gjennomført. Makt kompromisset frå 2001 vart underminert dersom partane skulle gje opp kontrollen over «sine» deler av administrasjonen, og akseptere at folk med faglege kvalifikasjonar skulle erstatte dei parti innsette. Donorane omgjekk dette lenge med å hyra inn eksterne konsulentar til å drifte ministeria, skrive strategiar og førebu budsjett. Kapasitet vart kjøpt kortsiktig, utan at det på sikt forbetra systemet eller adresserte problema. Resultatet har vorte ein stat som no er heilt avhengig av ekstern støtte, berre 5 % av inntektene kjem lokalt, men som manglar kapasitet til å forvalte dei midlane dei har tilgang til. På tross av dette er tyngda av norsk og europeisk bistand kanaliserast gjennom den afghanske regjeringa eller fellesstyrte fond. USA, derimot, held fram med å i hovudsak kanaliserar sin bistand gjennom USAID og amerikanske firma, og underminerar dermed afghanske forsøk på å sikre politisk kontroll over bistanden.
Dette, og hastverk med å få i gang synlege prosjekt, har skapt grobotn for massiv korrupsjon. Tilliten til stat og administrasjonen forsvinn no i takt med det vanlege afghanarar må betala for tenester eller for å få sine saker fram for retten. Tilliten vert ytterlegare redusert når dei ser at innflytelsesrike personar får statleg støtte for sine overgrep, som tilraning av offentleg land. Og det vart ikkje betre når kjende personar innan narkotika handelen får sentral posisjonar i ministeriet som skal nedkjempe narkotika, eller at Karzai gjer amnesti til ministrar dømt for massiv korrupsjon.

Utfordringane er tallause, og forholda langt dårlegare og overgrepa verre utafor Kabul og dei større byane. Same om det internasjonale samfunnet og Noreg er samde om at det trengst eit langsiktig perspektiv på både demokratisering og statsbygging så er der også ei aukande forståing av det hastar med å adressera viktige spørsmål. Men det er her det er viktig å minna oss på at problema ikkje er einsidig afghanske, og dei vert heller ikkje løyst med einsidig auka militært nærvære eller fleire utviklingsprosjekt. Det må omfattande strategiske og organisatoriske endringar til, på både afghansk og internasjonal side.
Dette kan illustrerast med eit par eksempel. Det er til lite hjelp om norske soldatar har ei eksemplarisk oppførsel overfor afghanarane når andre land tyr til massiv bombing når dei møter motstand, eller let afghansk milits eller tryggingsfirma stå for maktovergrep. Det virkar mot sin hensikt når narkotika forbrytarane dei norske juristane får stilt for retten vert frigitt avdi det vert oppgitt at dei er viktige i kampen mot terror. Og det hjelper lite om den afghanske hæren og politiet får nye bilar, våpen og uniformar dersom dei nytter sine posisjonar til å utbytte folk framfor å verne dei. Dette skaper heller tvil om kva form for demokrati og utvikling det internasjonale samfunnet ønskje å støtte i Afghanistan.

Derfor er det viktig at Noreg går i spissen for ei todelt tilnærming til desse utfordringane ein står overfor. På den eine sida må ein oppretthalda ein kritisk og open debatt om trongen for omfattande endringar i den afghanske administrasjonen, i vallova og i måten President Karzai forvaltar sitt embete. Har ein vore med på å tillata at eit mangelfullt system har vorte etablert har ein eit også ansvar for å korrigere det, og finne løysningar som også er afghansk akseptable. Men, på den andre sida må ein erkjenna at mykje av det som skjer innan afghansk administrasjon, hær, politi og justisvesenet er påverka av eller tillete av ytre aktørar. Derfor trengst det også ein omfattande debatt innan FN og NATO, og med OEF, om kva strategiar som skal nyttast, kven som skal støttast og kva framferd som er akseptabel. Her trengst det ei kursendring som sikrar større openheit og mindre påtvungen lojalitet.
Ved å vera sjølvkritisk vil ein også ha langt større tyngde i dialogen med afghanarar, doble standarar er eit dårleg utgangspunkt for endring.

Arne Strand er seniorforskar ved Christian Michelsens Institutt i Bergen, men leiar for tida PRIO sitt kontor på Kypros.