Korrupte underleverandører kan ikke unngås i land med svake styresett

En gjenganger på Norads næringslivkonferanser er forretningsmannen som slår seg på brystet og pompøst proklamerer «vi holder oss langt unna korrupsjon! Vi trekker oss heller ut enn å betale bestikkelser».

Ikke-statlige organisasjoner (NGOer), aktivister og diplomater er mindre høylytte. De behøver sjelden å forsvare seg. Få kaster anklager motivert av moralsk forargelse mot antatte velgjørere uten profittmotiv. Årets gigantiske evaluering av utenrikstjenestens nye målsetning om nulltoleranse for korrupsjon med gjennomgang av 250 dokumenter, intervju med 200 interessenter og 195 ansatte fra egne rekker, viser at forståelsen av konseptet nulltoleranse ikke stikker særlig dypt hos brukerne.

De oppfatter at det holder å kunne vise til god regnskapsstyring. Hva du egentlig betaler for er underordnet så lenge det finnes en troverdig kvittering.

Utbredt korrupsjon langs handelsruter

Nulltoleranse innebærer også at aktørene må passe på at underleverandører av varer og tjenester heller ikke betaler bestikkelser i en eller annen form. Av og til er de til og med strafferettslig ansvarlig for underleverandørenes handlinger.

Så det er aktørenes ansvar å sjekke ut hva disse driver med.

I land med svake styresett og systemisk korrupsjon (korrupsjon som har blitt en samfunnsnorm, og som aksepteres som et legitimt middel i hverdagen, red. anm.) ligger imidlertid svaret i dagen. Det er ikke mulig for noen aktør, hverken sleske forretningsmenn eller pietistiske misjonærer, å utføre arbeidet sitt uten å bruke korrupte underleverandører.

Akilleshælen er transport. Det går gjerne kun en vei, en elv og det er bare en flyplass i et gitt geografisk område. Du må gjennom dette punktet for å frakte varer ut eller nødhjelp inn. Og det er sjelden kun en gjennomsiktig statsenhet som innkrever passeringsavgift. På samme måte var det nok flere smågutter enn Emil som tok seg betalt for å åpne grinder i Lønneberget.

Eventyrlystne utviklings-økonomer har i det siste tiåret derfor satt seg selv, eller rettere sagt sine forskningsassistenter, på trailere, elvebåter og andre transportmidler for å føre nitidig regnskap over bestikkelser eller rettere sagt uformelle tollkrav, og til hvem dette betales. Dette har de gjort i samarbeid med sjåføren eller kapteinen.

Et tidlig eksempel var Olken og Barron, som i en studie publisert i 2009 registrerte 6000 utbetalinger på 304 trailerturer gjennom Aceh-provinsen i Indonesia. Olsson med flere tok i en studie publisert i år turen ned Kongoelven med lastebåter. De fant at skipperne måtte betale til 20 forskjellige statlige og ikke-statlige «institusjoner» før ankomst i Kinshasa, og vise versa på vei opp elven.

USAID har samlet et større datasett med 2100 langtransport-turer fra havnen i Ghana og hovedstaden i Burkina Faso som er brukt til en rekke analyser på korrupsjon langsmed landeveien.

Studiene har klare fellestrekk for hvordan det oppstår en likevekt i korrupsjonen.

Hvis alle tollpostene hadde vært grådige, ville den samlede belastningen gjort reisen ulønnsom, og korrupsjonsgeskjeften ville ha stoppet opp. Det er intet eksplisitt samarbeid mellom de korrupte politifolkene, men korrupsjonsmarkedets usynlige hånd hindrer at de slakter gåsa som legger gulleggene. Det er også et gjennomgående trekk i de forskjellige studiene at bidragene er forholdsvis små på de første uformelle «tollstasjonene», for så å øke etter hvert som transportøren nærmer seg endestasjonen i storbyen. Da koster det mest å snu hvis man ikke vil betale det som kreves.

Slike kvalitetsdata basert på direkte observasjoner viser seg også å være nyttige til å evaluere tiltak mot korrupsjon. Ghana doblet lønnen til politiet for nettopp å redusere deres behov for å innkreve bestikkelser fra langtransport-sjåfører. Foltz og Opoku-Agyemang fant i 2015 overraskende nok at økt lønn gjorde politiet mer grådig. De ghanesiske politifolkene nedla 19 prosent mer innsats i å forlange bestikkelser, og hvert offer ble avkrevet 25-28 prosent mer i gjennomsnitt. Forfatterne forklarer dette med at politifolkene etter lønnsøkningen følte seg verdsatt i det ghanesiske samfunnet. Etter klassereisen «trengte» de derfor enda mer penger for å være på likefot med andre i middelklassen.

«Enten han eller oss»

Dette eksemplet viser hvordan tilsynelatende delvise forbedringer kan gjøre vondt verre i en gitt institusjonell sammenheng. Korrupt trafikkpoliti unnskyldes ofte med lave lønner, mens politisk korrupte ansees som moralsk forkastelige mennesker. Odebrecht- og Lava Jato-skandalene viste et systemisk korrupt politisk lederskap. Det vises ved at selve definisjonen på korrupsjon i Brasil avhenger av hvordan pengene for salg av statlige tjenester er brukt. Det er en unnselig hendelse hvis den korrupte bruker pengene til å korrumpere andre på vegne av partiet. Puttes pengene derimot i egen lomme, er det straffbart.

Tidligere president Lula ble fengslet for å ha mottatt en leilighet, mens hans rolle i bestikkelser til parlamentsmedlemmer for å akseptere regjeringens lovforslag gikk nesten upåaktet hen. Effekten av det urettmessige salget av politiske tjenester er den samme, uavhengig av den korrumpertes formål med å bruke pengene.

Et annet eksempel er den pågående regjeringskrisen i Peru som viser at korrupsjonsnivået blant de folkevalgte er endemisk. Kongressen avsatte president Vizcarra for «moralsk udugelighet» med bakgrunn i korrupsjonspåstander som ikke har blitt bevist. Det viser seg at 68 av de 130 kongressmedlemmene er under korrupsjonsetterforskning etter påtrykk fra presidenten selv. På et lukket møte konkluderte de entydig med at «det er enten ham eller oss». Det gjaldt å avsette Vizcarra for korrupsjon før de alle risikerte å bli dømt med samme begrunnelse.

Denne ukulturen i Peru er dokumentert gjentatte ganger. På 90-tallet filmet presidentens høyre hånd Montesino selv hvordan han bokstavelig talt skjøv stabler med penger over bordet til samfunnstopper og politikere. Nesten alle seinere presidenter har blitt etterforsket, og noen siktet, av samme grunn. En av dem er i fengsel, mens en annen har flyktet landet. Alan García tok selvmord da politiet stod på døra. Er det overhodet mulig å bli valgt uten å være korrupt i Latin-Amerika, enten du er president eller menig kongressmedlem?

Må selge tjenester for å bli valgt

Et negativt svar vil delvis skyldes at institusjonene er satt sammen på en inkonsistent måte. I land med absolutt flertallsvalg tar vinneren alt, det være seg for valg av president eller folkevalgt i enkeltmannskretser. Ved forholdstallsvalg er representasjonen proporsjonal med stemmeantallet, og den valgte folkeforsamlingen velger så statsminister.

Begge systemer medfører at partier står sterkt.

Det latin-amerikanske systemet er derimot en hybrid med direkte og uavhengige valg av president på den ene siden, og med proporsjonal representasjon i kongressen på den andre siden. Og for å gjøre vondt verre, kan velgerne krysse av for enkeltkandidater på den enkelte liste. Utfallet over tid har blitt valglistesamarbeid i stedet for sterke partier, og en alles kamp mot alle også innad i valglistesamarbeidet. Da må den håpefulle kandidat ha mer penger til å gjøre seg mer kjent, og velgerne gladere, enn det konkurrenten har, og kan. Det er nærmest umulig uten å selge tjenester på en eller annen måte.

En bokstavelig tolkning av den norske regjerings nulltoleranse for korrupsjon ved også å bære ansvar for underleverandører, og deres underleverandører igjen, vil gjøre det umulig å operere i land med systemisk korrupsjon enten formålet med tilstedeværelse er næring, nødhjelp eller korrupsjonskritisk forskning. Og veien fra små- til storkorrupsjon er kort, og som regel gjensidig avhengig av annen korrupsjon for å kunne eksistere.

• Referanser:
• Foltz og Opoku-Agyemang (2015) Do higher salaries lower petty corruption? A policy experiment on West Africa‘s highways, IGC Working paper
  
• Olken og Barron (2009) “The Simple Economics of Extortion: Evidence from Trucking in Aceh”, Journal of Political Economy
  
• Olsson, Eriksson Baaz og Martinsson (2020) “Fiscal capacity in “post”-conflict states: Evidence from trade on Congo river”, Journal of Development Economics