Norsk Afghanistan-bistand ble styrt av sikkerhetspolitikk og egeninteresser

– Bistanden til Afghanistan ble i liten grad gjenstand for faglige vurderinger, fordi målene var politisk bestemt. Denne mangelen på bistandsfaglige vurderinger er en bekymring vi i utvalget har vektlagt. For at folk i Norge skal ha tillit til norsk bistand, er det viktig at vi vet at den blir brukt på det som fungerer, sier Arne Strand.

Han er seniorforsker ved Christian Michelsens institutt og medlem i Afghanistan-utvalget, som i dag la fram sin andre rapport: Nederlaget – Norge i Afghanistan 2015–2021. Utvalgets første rapport, om Norges innsats fra 2001 til 2014, kom i 2016.

I den nye rapporten har utvalget altså sett på perioden fra 2015 fram til Taliban brått tok makten i 2021. Strand og hans kolleger konstaterer at de overordnede linjene fra årene 2001 til 2014 fortsatte. Norges hovedfokus var å være en god alliert med USA og de andre Nato-landene, samt å bidra til å bygge opp en demokratisk stat i Afghanistan.

Bistandsfaglige vurderinger nedprioritert

Den sivile bistanden var en sentral del av den norske innsatsen. Totalt ga Norge over 20 milliarder kroner i bistand til Afghanistan mellom 2001 og 2021. Den forrige rapporten konkluderte med at norsk bistand ga enkelte gode resultater, men samlet sett hadde liten effekt på det afghanske samfunnet. Dette skyldtes hovedsakelig at det var svært krevende å drive bistand i et land preget av krig og svakt styresett samt at politiske hensyn ofte overstyrte bistanden.

Den nye rapporten konkluderer med at bildet i all hovedsak var det samme under Solberg-regjeringen i årene 2015–2021. Den militære innsatsen ble betydelig trappet ned fra 2012, men det høye bistandsnivået ble opprettholdt. Det høye bistandsvolumet ble nærmest et mål i seg selv, og bistanden var politisk styrt.

Dermed havnet bistandsfaglige vurderinger – altså kunnskapen om hvordan drive god og kostnadseffektiv bistand – ofte i baksetet.

Mislykket politistøtte

I rapporten trekkes den norske støtten til det afghanske politiet, på rundt 830 millioner kroner, fram som et eksempel.

– Det var velkjent at korrupsjon innen det afghanske politiet var et kjempeproblem, og allerede i 2012 kom det rapporter om et stort antall «spøkelsespoliti» – altså at lønn ble betalt til stillinger som ikke eksisterte. Men til tross for at man visste at store summer ble misbrukt, fortsatte støtten fra Norge og andre helt fram til 2021. Politiet ble ansett som viktig for sikkerheten, og man følte man ikke hadde noe valg enn å fortsette støtten, sier Strand.

– Dere skriver at det var lite evaluering og lite intern diskusjon om innretningen av bistanden. Synes du det er overraskende at det ikke var mer debatt i UD om hvordan bistandspengene burde brukes mer effektivt?

– Det var en viss grad av debatt, men få endringer. Når det manglet evalueringer og et kritisk blikk på bistanden, og administrasjonen var lagt til Oslo og ikke tett på i Kabul, ble det mindre fakta og press nedenfra for endringer eller justeringer. Da ble videreføring av pågående prosjekter og partnere det enkleste.

I rapporten pekes det også på et annet dilemma knyttet til den norske støtten til det afghanske politiet. Styrking av kvinners rettigheter ble ansett som viktig fra norsk side, og Norge var blant flere givere som presset på for at flere afghanske kvinner skulle jobbe i politiet. Norge støttet dette både økonomisk, og norske politifolk ga opplæring til afghanske politikvinner.

Dette ble gjort selv om en lang rekke rapporter dokumenterte mishandling og vold mot kvinner i politiet.

«UD og Norad var klar over denne utfordringen, men bekymringene ble ikke løftet til politisk nivå. En kilde i UD har fortalt utvalget at en av hennes største bekymringer gjennom hele perioden var at Norge gjennom sin politikk bidro til å utsette afghanske politikvinner for vold og mishandling», står det i rapporten.

Migrasjon og norske interesser

Utvalget peker også på at den norske bistanden i enda større grad ble påvirket av sikkerhetspolitikk og norske interesser mellom 2015 og 2021 sammenlignet med årene 2001–2014.

«Erna Solbergs regjering valgte å ikke ha en egen utviklingsminister i årene 2013–2018 – et brudd med en tradisjon som strakk seg tilbake til 1983. Bistands- og utenriksporteføljene ble samlet hos utenriksminister Børge Brende (2013–2017). Samlingen av porteføljene reflekterer bistandens økende betydning i forhold til sikkerhetspolitiske hensyn og norske interesser», skriver rapportforfatterne blant annet.

De peker også på at hensynet til migrasjon ble vektlagt mer enn tidligere. På grunn av sikkerhetssituasjonen valgte UD i 2015 å trekke hjem de som jobbet med bistand ved ambassaden i Kabul. Samtidig sendte departementet to migrasjonsrådgivere til Kabul. Det ble altså ansett som viktigere å ha fysisk tilstedeværelse i arbeidet med å forhindre at afghanere kom til Norge enn i bistandsarbeidet.

Les også: Bistandsmilliarder til omstridt politistyrke

–  Unik utfordring

Strand mener utfordringene og dilemmaene knyttet til det norske engasjementet i Afghanistan på mange måter var unike.

Det var et enormt engasjement, og man var villig til å bruke svært store ressurser – både sivilt og militært – på å forsøke å bygge et fungerende demokrati i et land i væpnet konflikt. Når utviklingen så gikk i feil retning, ble det uhyre vanskelig å justere innsatsen og gjøre nødvendige endringer, sier Strand.

– Man kan ofte få inntrykk av at all bistand og støtte til Afghanistan var mislykket, noe som langt fra er tilfelle. Hvilke lærdommer kan man trekke av erfaringene fra Afghanistan?

Les også: Politistyrke til 100 milliarder «forsvant» da Taliban inntok Kabul

– Ja, det var en god del bistand som fungerte og bidro til at folk fikk det bedre. For eksempel bidro bistanden via Verdensbank-fondet ARTF til helse, utdanning og landsbyutvikling. Også ganske små programmer med sterk lokal forankring skapte store forbedringer i lokalsamfunn. Small is beautiful – det er i alle fall en lærdom.

– Norge og andre giverland var tydelige i 2001: Denne gangen skal vi ikke svikte Afghanistan. Men nå synker både norsk og internasjonalt engasjement og bistand til landet. Hvordan ser du på framtiden for Afghanistan?

– Jeg tror at Afghanistan har større utfordringer nå enn i 2021. Både på grunn av Taliban-styret, klimaendringer og manglende internasjonal støtte. Samtidig skal man aldri undervurdere afghaneres evne til å klare seg gjennom vanskelige tider. Hvis Taliban-ledelsen tar til fornuft og tillater mer utdanning for jenter, kan situasjonen faktisk endre seg til det bedre ganske raskt.