2019 kan bli det store reform-året i norsk bistand

2019 kan bli det store reformåret i norsk bistandsforvaltning. En prosjektgruppe nedsatt av utviklingsminister Nikolai Astrup og utenriksminister Ine Eriksen Søreide har lagt fram to ulike modeller. I de pågående regjeringsforhandlingene kan Kristelig Folkeparti kreve et tredje alternativ, nemlig et eget utviklingsdepartement.

Norge setter av mye ressurser på å forvalte bistand. I dag bruker Norge 1,9 milliarder kroner i året på administrasjon av bistand. Utgiftene er fordelt med 273 millioner kroner på Norad 1,6 milliarder på UD. Dette inkluderer utgifter til drift av norske ambassader i utviklingsland.

Arbeidet med reformen er lagt på is i påvente av regjeringsforhandlingene mellom Høyre, Fremskrittspartiet, Venstre og KrF, som startet i Gran på Hadeland denne uka.

Bistandsaktuelt har oppsummert alternativene som nå ligger på bordet. Valget vil stå mellom tre modeller som alle har sterke og svake sider:

1. Integrert modell. UD styrkes og Norad legges ned.

Argumenter for:

• Kort vei og tett kobling mellom politisk ledelse og fagmiljøene i forvaltningen gir bedre vilkår for å utvikle politikk basert på faglige råd.
• Utviklingsministeren får et sterkere utviklingspolitisk sekretariat.
• Enklere å samordne utviklingspolitiske mål og andre mål for norsk utenrikspolitikk.
• Overlapping og dobbeltarbeid mellom UD og Norad blir borte.
• All norsk bistand samles ett sted.
• Sterkere politisk styring med pengebruken. Enklere med rask respons på akutte behov.

Argumenter imot:

• Bistandsfaglig arbeid med vekt på utviklingslandenes interesser kan bli svekket av politiske hensyn og mediepreget dagsorden.
• UD har et karrieresystem som fremmer de som kan «litt om alt» og ikke spesialister. Fare for at bistandskompetanse over tid svekkes til fordel for generalister.
• Det nye UD vil bli svært stort målt i antall ansatte og skille seg ut enda mer i forhold til de andre departementene.
• Det kan bli mer fristende å bruke bistandsmidler som «godtepose» for å kjøpe Norge utenrikspolitisk godvilje.
• Krever store omorganiseringer innad i UD.
• Risiko for at feil som gjøres i tilskuddsforvaltningen kan ramme statsråden og regjeringen politisk.
• Forvaltningsoppgaver innen det norske skoginitiativet for å bevare regnskog som i dag gjøres av Norad for Klima- og miljødepartementet må løses på annen måte.

2. Delegert modell. UD tilføres mer utviklingsfaglig kompetanse. Norad opprettholdes som forvaltningsorgan.

Argumenter for:

• Lettere å opprettholde og rendyrke et fagmiljø for bistand, og sikre faglig uavhengighet.
• Fagekspertene kan konsentrere seg om langsiktig arbeid innen faste rammer.
• UD styrkes med flere eksperter på utviklingsfeltet.
• Modellen ligner den som brukes av de fleste andre fagdepartementene i Norge.
• Krever relativt lite omorganisering.

Argumenter imot:

• Fare for svekket politisk styring av Norad over tid.
• Kan bli vanskeligere å unngå overlapping og dobbeltarbeid mellom UD og Norad.
• Avstanden mellom fageksperter og politisk ledelse kan fortsatt bli for stor.
• Norsk bistand vil fortsatt være delt med multilateral bistand og nødhjelp i UD og annen bistand i Norad.
• Kostnader til administrasjon kan bli vanskeligere å redusere.

I begge modellene vil det være aktuelt å skille ut eller outsource flere oppgaver som i dag gjøres av Norad. Det gjelder evaluering, informasjonsarbeid og tildeling av midler gjennom søknadsbaserte ordninger. Også Bistandsaktuelt er foreslått utskilt. Behovet for å skille ut oppgaver er størst om Norad avvikles.

I tillegg til de to alternativene som UDs arbeidsgruppe har utredet, har det kommet et tredje alternativ på banen.

3. Nytt utviklingsdepartement. Utvikling skilles ut fra UD og overføres til et nytt utviklingsdepartement, som omfatter alt eller det meste av Norads virksomhet. Denne modellen er ikke utredet.

Argumenter for:

• Lettere for politiske ledelse å styre hele utviklingspolitikken. Det kan være mulig å samle all bistand, også multilateral bistand og nødhjelp, på et sted.
• Lettere å ta vare på og rendyrke bistandsfaglig kompetanse.
• Vil synliggjøre bistandens store rolle i samlet norsk utenrikspolitikk, og gi et signal om at Norge prioriterer bistand høyt.
• Organisering og fagfolkenes karriereveier kan skreddersys bistandens behov.
• Kan gi lettere tilgang til politiske ledelse for frivillige organisasjoner og andre aktører innen bistand.

Argumenter imot:

• Krevende omstilling nødvendig med fagpersonell i UD og Norad som må overføres til et nytt departement.
• Vanskelig å trekke grenser for arbeidsområder som FN og internasjonale avtaler mellom det nye departementet og UD.
• Regjeringen har ønsket å forenkle offentlig forvaltning, ikke etablere nye departementer.
• Ambassadene i utviklingsland som mottar mye norsk bistand får to departementer som å forholde seg til, noe som kan skape samordningsproblemer.

Har advart mot nytt departement

Norge hadde et eget departement for utviklingshjelp mellom 1983 og 1990. Siden da har bistand vært en del av Utenriksdepartementets oppgaver. Norsk bistand har økt kraftig i omfang på de 28 årene som har gått. I 2018 gikk seks av sju kroner på UDs budsjett til bistand.

Utviklingsminister Nikolai Astrup har ikke sagt om han vil ha integrert eller delegert modell, men advarer tydelig mot å opprette et nytt utviklingsdepartement ved siden av UD. Han mener dette vil gi høyere kostnader, dobbeltarbeid og at det kan bety at den bistandsfaglige kompetansen ved ambassadene svekkes.

- Jeg mener både den integrerte modellen og den delegerte modellen svarer langt bedre på de utfordringene vi forsøker å løse, enn det et eget departement vil gjøre, skrev Astrup i en epost til Bistandsaktuelt rett før jul.

Forenkling og slanking av offentlig forvaltning har vært en fanesak for Solberg-regjeringen. Astrup advarer mot at et nytt departement vil bety økte kostnader til administrasjon.

• Les også: Rapport om bistandsreform: Oppgaver kan flyttes ut av Norad

Det største opposisjonspartiet på Stortinget, Arbeiderpartiet, går heller ikke i bresjen for et nytt departement. Aps Anniken Huitfeldt, som leder utenrikskomiteen på Stortinget, understreker at det er opp til regjeringen å bestemme hvordan forvaltingen skal organiseres. I en podcast publisert av tankesmia Agenda sier Huitfeldt imidlertid at et nytt utviklingsdepartement vil svekke mulighetene for å få en mer samordnet norsk utenrikspolitikk der alle deler av politikken spiller på lag.

KrF vil ha mer effektiv bistand

Samtidig tar flere forskere og bistandseksperter til orde for et nytt departement med kun utvikling som oppgave. Sturla Henriksbø er leder for internasjonalt utvalg i KrF. Han sier at signalet fra utvalget til KrFs forhandlere er tydelig: KrF må kreve at det opprettes et eget utviklingsdepartement, og partiet bør ha denne statsrådsposten.

Henriksbø viser til at partiet lenge har sloss for å øke bevilgningene til bistand over statsbudsjettet, men sier at det viktigste for KrF ikke er hvor mye penger som brukes. Det viktigste er at bistand kommer fram til de som trenger det mest.

- Målet er å få en mer effektiv bistand. Det mener vi best kan gjøres ved en reform som er en reell reform, sier han til Bistandsaktuelt.

Henriksbø er ikke i tvil om at det beste vil være å opprette et eget utviklingsdepartement. Han mener dagens UD ikke er egnet til å ta over Norads oppgaver.

- Hovedproblemet med dagens forvaltning er at bistandskompetansen forvitrer. Dersom man får den integrerte modellen uten først å ha en reform av UD, vil det føre til fortsatt tap av bistandskompetanse, sier han.

Frykter ikke dobbeltarbeid og byråkrati

Flere kritikere peker på at måten UD er organisert på i dag er framhever generalister som kan «litt om alt» og har bred erfaringer fra ulike deler av norsk utenrikstjeneste. Det vil etter Henriksbøs syn kreve store tilpasninger i UD å etablere ordninger som er tilpasset fagfolk med spisskompetanse innen bistand.

Han frykter ikke koordineringsproblemer mellom UD og et eventuelt nytt utviklingsdepartement. Han mener at det allerede finnes løsninger på hvordan departementer kan samarbeide om ulike oppgaver.

- Allerede i dag gjør UD en jobb på vegne av hele regjeringen og alle departementene som har internasjonal virksomhet, for eksempel Næringsdepartementet, sier Henriksbø.

• Les også: Fagforeninger vil ha debatt om utviklingsdepartement

Han sier at det sentrale er at utenriksministeren og utviklingsministeren har ulike mål og at det derfor er naturlig at de har hvert sitt departement. KrF-politikeren godtar heller ikke argumentet om at de norske ambassadenes utviklingskompetanse vil bli svekket om bistand skilles ut fra UDs arbeidsområde.

- Man skal ikke veldig langt tilbake i tid før man hadde ambassader i utviklingsland der Norad bemannet opp store deler av ambassaden, sier Henriksbø.

Er bekymret for outsourcing

De største norske bistandsorganisasjonene har ikke kommet med noe felles utspill om hvilken av de tre modellene de helst vil ha, og de ulike organisasjonene har ulike synspunkter. I Redd Barna sier Gunvor Knag Fylkesnes, som er leder for politikk og samfunn i organisasjonen, at forslaget om et eget utviklingsdepartement er interessant og kan være en god løsning.

Hun mener at det blant annet kan bidra til å tydeliggjøre formålet med bistand og rendyrke det utviklingspolitiske. Samtidig peker hun på at en slik ny organisering vil kreve grundige drøftinger.

Redd Barna ønsker seg ikke den integrerte modellen der UD tar over Norads oppgaver. Frykten er at dette kan føre til tap av kompetanse og at bistandskompetanse oppslittes når viktige funksjoner som tildeling av støtte til frivillige organisasjoner skal skilles ut.

Også flere andre av de store organisasjonene er skeptiske til outsourcing av tilskuddsforvaltning til frivillige organisasjoner.

- Det blir en mindre helhetlig tilnærming til utviklingspolitikk. Bistanden blir mer fragmentert ved å outsource en såpass stor del av støtten, mener Knag Fylkesnes.

• Les også: "De fem store" advarer mot tregere forvaltning etter bistandsreform
• Les også: Fem store vil ha høringsrunde om bistandsreform

Knag Fylkesnes mener at måten bistandsforvaltningen organiseres på ikke bare er UD og Norads anliggende, men er noe som har stor betydning for alle som er involvert i utviklingspolitikk og bistand.

- Dette handler til syvende og siste om Norges evne til å bekjempe fattigdom, nød og ulikhet og bidra til bærekraftig utvikling, understreker hun.

Vil ikke argumentere for én modell

- Vi er eksperter på god bistand. Men det er feil om vi skal uttale oss om den ene modellen er bedre enn den andre, sier på sin side Lisa Sivertsen, konstituert generalsekretær i Kirkens Nødhjelp (KN).

Hun viser til at KN har en rekke ønsker for hvordan rammebetingelsene for bistanden skal være. Blant annet ønsker organisasjonen langsiktig enighet om bistandsnivået og at norsk bistand fortsatt skal være fattigdomsorientert.

Sivertsen understreker også at norske ambassader i viktige mottagerland for norsk bistand skal være godt nok bemannet med bistandsfaglig kompetanse til å kunne ha direkte dialog med frivillige organisasjoner i mottagerland for norsk bistand. Organisasjonen vil imidlertid ikke argumentere for en bestemt forvaltningsmodell.