Regjeringen svikter samstemthetsreformen

I sin rapport om samstemt politikk for utvikling 2019, som følger som vedlegg til regjeringens forslag til budsjett for Utenriksdepartementet i 2020, står det at «årets samstemthetsrapport er den første i rekken som baseres på samstemthetsreformens intensjoner». Sannheten er vel snarere at den er et uttrykk for at regjeringens oppfølging av samstemthetsreformen er høyst utilstrekkelig og et svik mot samstemthetsreformens intensjoner, så vel som løftet i regjeringens egen erklæring fra Granavolden om oppfølging av samstemthetsreformen. Anmodningen fra Stortinget i 2017 lød slik:

«Stortinget ber regjeringen legge fram for Stortinget et opplegg for en samstemthetsreform, der norsk politikk på relevante politikkområder gjøres mer i tråd med utviklingspolitiske målsettinger.»

Det er vanskelig å se at regjeringens forslag til budsjett for 2020 generelt, og årets samstemthetsrapport spesielt, bidrar til dette, spesielt ikke på klima- og miljøfeltet som i år er tema for samstemthetsrapporten.

Hva er målsettingene

Et viktig uavklart spørsmål er imidlertid følgende: Hva menes med utviklingspolitiske målsettinger? Er det målsettingene for vår egen utvikling i Norge? Er det målsettingene Norge har for å bidra til utvikling i fattige land? Eller er det de globale utviklingsmålene, bærekraftsmålene som FNs medlemsland ble enige om i 2015 som en del av Agenda 2030?

Regjeringen synes ikke riktig å ha tatt inn over seg at det er det siste, til tross for at den i årets samstemthetsrapport peker på at 2030-agendaen med bærekraftsmålene har styrket forståelsen av hvor viktig samstemt politikk er. Den forklarer det slik:

«Den viktigste endringen er at fokuset har gått fra å se på forholdet mellom ulike politikkområder og mål for bistand og samarbeid med utviklingsland, til å se på hvordan all politikk som føres ute og hjemme påvirker og støtter opp om de globale bærekraftsmålene.»

Regjeringen fortjener ros for denne tydelige avklaringen, som langt på vei beskriver et pågående paradigmeskifte. Problemet er at den ikke tar konsekvensen av det og også oppdaterer forståelsen av begrepet «utviklingspolitikk». Samstemthetsrapporten snakker om utviklingspolitikk og utviklingspolitiske mål som om det fortsatt er begrenset til det Norge gjør for å hjelpe fattige land gjennom bistand. Utfordringen for Norge (regjeringen og oss andre), så vel som andre tidligere bistandsland, både «giverland» og «mottakerland», er å klare å ta innover seg hva bærekraftsmålene faktisk innebærer for utviklingspolitikk i det 21. århundre. De innebærer implisitt at:

• all politikk er utviklingspolitikk,
• alle land er utviklingsland,
• alle land må legge om til bærekraftig utvikling, både sosialt, økonomisk og miljømessig, og at det haster.

Dette innebærer også at utviklingspolitikk ikke lenger er én silo blant mange i statsforvaltningen, men den siloen som forener alle andre. I norsk politisk debatt er vi ikke riktig der ennå, men forholder oss i stedet stort sett til en nylig utdatert forståelse, der utviklingspolitikk oppfattes som den siloen som skal bidra til utvikling i fattige land - og dermed kan komme i konflikt med norske interesser på andre politikkområder som internasjonal handel, landbruks- og næringslivspolitikk. Begrepet ble sist definert i forbindelse med Stortingets behandling av St.meld.nr.13, 2008-2009, Klima, kapital og konflikt. Norsk utviklingspolitikk i et endret handlingsrom. Det var denne meldingen som la grunnlaget for de årlige samstemthetsrapportene. Der tok Den rødgrønne regjeringen et viktig skritt for å utvide forståelsen av begrepet utviklingspolitikk til å være til noe mer enn bistand:

«Begrepet utviklingspolitikk brukes om summen av de politiske grep og verktøy Norge aktivt benytter for å påvirke faktorene som setter rammen for utvikling i fattige land.»

I sin innstilling til meldingen mente imidlertid Stortingets utenrikskomite at:

«… det er viktig at rike lands politiske praksis ikke blir definert som ’utviklingspolitikk‘ også når tiltak og standpunkter bare fremmer industrilands egne interesser og motarbeider u-lands interesser, slik vi for eksempel kan se det i handelspolitikken når rike land beslutter å ikke gi u-land bedre markedsadgang, innfører proteksjonistiske tiltak eller opprettholder eller innfører eksportsubsidier og benytter en dumpingspraksis som ødelegger næringsvirksomhet i u-land.»

Med Agenda 2030 bør det begrensede fokuset på «u-land» være et tilbakelagt stadium, men vel så viktig er det å rette opp Stortingets feilgrep når de i 2009 begrenset sin forståelse av utviklingspolitikk til politikk som fremmer utvikling. Dermed utelot de politikk som hemmer utvikling. Det var godt ment, men konsekvensen ble en forståelse av begrepet utviklingspolitikk som i dag er et vesentlig hinder for å komme videre i arbeidet med en samstemt politikk for bærekraftig utvikling. Hvis vi bare fokuserer på det positive vi gjør for å bidra til bærekraftsmålene og samtidig lukker øyne og tier om det vi gjøre som kan motvirke og undergrave de samme målene, så er faren stor for at vi ikke når målet. Derfor er har norsk sivilsamfunn og andre understreket at samstemt politikk betyr at «alt vi gjør må trekke i samme retning».

Når vi skal forstå begrepet utviklingspolitikk er det derfor viktig å skille mellom det erklærte formålet, som er støtte opp om bærekraftsmålene, og den faktisk førte utviklingspolitikken, der kortsiktige interesser og behov i Norge og andre land ofte prioriteres på bekostning av langsiktige felles bærekraftsmål. Agenda 2030 og bærekraftsmålene innebærer at forståelsen av utviklingspolitikk bør oppdateres slik:

Begrepet utviklingspolitikk brukes om summen av de politiske grep og verktøy Norge bruker for å påvirke faktorene som setter rammen for bærekraftig utvikling, nasjonalt og globalt.

Problemet med regjeringens utviklingspolitikk er da, i en vanskelig og sammenvevd verden, at den ikke bidrar til de erklærte målsettingene.

Motsetninger

Årets samstemthetsrapport viser blant annet til Norges bistandsinnsats på klima- og miljøfeltet, som klima- og skoginitiativet, bidragene til Det grønne klimafondet og andre tiltak «i utviklingsland». Denne satsingen har fått mye ros, men rapporten har et snevert fokus på fornybar energi og overser det vi gjør som ikke trekker i samme retning. Dette fikk imidlertid mye oppmerksomhet i kjølvannet av brannene i Amazonas denne høsten. Der ble fokuset også rettet mot at effekten av den norsk bistandsinnsatsen undergraves, ikke bare av Brasils nye president Jair Bolsonaro og Kinas sterkt økende import av soya og andre landbruksprodukter fra Brasil, men også av Norges egen import av soya til fiskefór for oppdrettsnæringen, Oljefondets investeringer i selskaper som bidrar til avskogingen, norske selskapers virksomhet i Brasil, som det delvis statseide Norsk Hydro, og ikke minst Norges egen olje- og gassproduksjon. Dette innebærer at vi med bistand gir med den ene hånda for å bidra til bærekraftsmålene og bærekraftig utvikling i Brasil, mens vi med den andre tar for å ivareta hensyn til vår egen utvikling: fremtidens pensjoner, den norske oppdrettsnæringen, norske arbeidsplasser, bosetting i distriktene, norsk næringsliv og fortsatt olje- og gassproduksjon. Det er vanskelig å se at dette samlet sett er i samsvar med regjeringens løfte fra Granavolden om å «følge opp samstemthetsreformen ved å føre en politikk for utvikling der bærekraftsmålene legges til grunn og ulike initiativ i størst mulig grad trekker i samme retning».

På Granavolden var det for øvrig også enighet om at «De årlige samstemthetsrapportene skal baseres på jevnlige eksterne vurderinger». Så fremt ikke regjeringen mener at de lukkede diskusjonene i regjeringsoppnevnte Samstemthetsforumet er å anse som «eksterne vurderinger» er det ingen spor i årets rapport av eksterne vurderinger eller planer for slike i kommende rapporter.

Dette gjenspeiler at vi i dag står midt oppe i et skjebnesvangert utviklingspolitisk paradigmeskifte, med ett bein i det forrige århundre og ett i det 21. århundre. Regjeringens budsjett for 2020 og årets samstemthetsrapport avdekker et skrikende behov for en grundig gjennomgang av begrepsbruken i vår utviklingspolitikk, uavhengige eksterne vurderinger og en revidert og utvidet samstemthetsreform.