Budsjettstøtte – mer effekt av hver krone?

Innenfor dørene i Malawis finansdepartement møtes jeg av et infernalsk motorbråk. Det viser seg å komme fra byggeplassen på baksiden av huset. Finansdepartementet utvides, men neppe for å gi rom for større budsjetter. Statsbudsjettet er skåret til beinet og 86 milliarder kwacha - eller rundt 4,8 milliarder kroner - er alt Malawi har av offentlige kroner for å betjene 11 millioner mennesker. Det tilsvarer drøye 400 kroner per innbygger.

Uten IMF, ingen bistand. Malawi har fått erfare hva som skjer om de ikke holder seg innenfor de budsjettrammer som er godkjent av Det internasjonale pengefondet (IMF). De siste årene har ikke IMF villet låne Malawi penger, fordi landet ikke har oppfylt alle betingelsene om budsjettbalanse og reformer i økonomien. Og i denne situasjonen har det gjort vondt verre at bistandsgivere har valgt budsjettstøtte som bistandsform. Mens prosjektbistand gjerne fortsetter selv når giverne er misfornøyde med et lands økonomistyring, kan budsjettstøtten skrus av og på i takt med givernes vurderinger av den makroøkonomiske situasjonen. I Malawi har Norge og de tre andre giverne av budsjettstøtte fulgt IMF, og holdt tilbake midler som var lovet og allerede budsjettert med.
- Giverne har bestemt at det er IMF som skal være politi. Det gir IMFs utsendte representanter veldig stor makt over et lands økonomiske situasjon. Problemet er at noen av de som sendes til land i Afrika, er for unge og uerfarne til å ha et slikt ansvar, sier Malawis finansminister Goodall Gondwe.

IMF-pensjonist. Gondwe har bare vært finansminister noen måneder. Valget i slutten av mai ga Malawi en ny regjering og samtidig IMF og bistandsgivere nytt håp om at landet vil oppfylle de økonomiske reformene de krever. Teamet som skal lede Malawi gjennom hestekuren, vet hva det dreier seg om. Den nye presidenten, Bingu wa Matharika, har blant annet fartstid som økonom i Verdensbanken, og finansminister Goodall Gondwe kan skilte med 25 år som økonom i IMF i Washington. Norge var så fornøyd med utviklingen at de i oktober betalte ut 20 millioner kroner av budsjettstøtten som var holdt tilbake.
- Situasjonen har vært kritisk når vi verken har fått IMF-lån eller budsjettstøtten vi var lovet, sier Goodall Gondwe.
Den malawiske staten har måttet ta opp store innenlandske lån til 30-40 prosents rente. Det har drevet renten i været, og så å si stanset alle investeringer. Betaling av renter på lån står for over 20 prosent av utgiftene i statsbudsjettet. Når driften av statsforvaltningen har fått sitt, blir det lite igjen til sosiale tiltak. To tredeler av landets befolkning lever under fattigdomsgrensen, og Malawi er ett av landene som er aller hardest rammet av aidsepidemien.

IMF gjør feil. - Min bakgrunn fra IMF betyr ikke at jeg er enig i alle betingelsene deres. Jeg forstår IMF, men jeg forstår også afrikanske land, sier Gondwe bestemt og setter seg bedre til rette i en av kontorets svulmende røde skinnstoler.
Han understreker at han ikke er imot at det stilles krav fra IMF om for eksempel en rimelig budsjettbalanse og at Malawi har seg selv å takke når de ikke følger vedtatte budsjetter. Men han er han kritisk til en del av de strukturelle kravene:
- Noen er feil, noen har en helt urealistisk tidsramme og andre kommer i feil rekkefølge. Dessuten er de alt for mange og omfattende, sier den tidligere IMF-økonomen. Han mener også IMF burde være forpliktet til å begrunne de enkelte kravene.
- Noen ganger ligger rene ideologiske årsaker bak, sier han, og trekker fram den svært kontroversielle saken om nedbyggingen av den statlige oppkjøporganisasjonen for landbruket som eksempel.
- Det finnes ikke private som kan overta oppgavene, likevel forlanger IMF at organisasjonen bygges ned. De forholder seg ikke til virkeligheten på landsbygda, men ser bare rødt når de oppdager en halvstatlig bedrift som en post i statsbudsjettet, sier Gondwe.

Av og på-bistand. Finansministeren ser et øyeblikk undrende ut til spørsmålet om hva slags bistand Malawi foretrekker, budsjettstøtte eller den gode gamle prosjektstøtten;
- Begge deler. Ubundet budsjettstøtte er nødvendig slik at vi kan få nedbetalt statens store gjeld. På den annen side er prosjektbistand også svært viktig, fordi det går til utviklingstiltak, slår han fast. Prosjektstøtte vil være den dominerende bistandsformen så lenge det bare er fire givere som gir budsjettstøtte, mens for eksempel USAID ikke har noe til overs for denne ordningen. Når budsjettstøtten skrus av og på i takt med IMFs vurderinger, har det også bidratt til å dempe entusiasmen for denne bistandsformen, sier han.
Finansminister Gondwe påpeker at planlegging er vanskelig når midler som er lovet og budsjettert med, ikke blir utbetalt.

Fikk mer byråkrati. Zinomba Soko, direktør for gjeld og bistand i Finansdepartementet, er mer direkte. Også han støtter det uttalte formålet med budsjettstøtte som økt mottakeransvar og mindre administrasjon for mottakerlandet. Men i praksis er erfaringen hans den motsatte:
- Budsjettstøtten har gitt oss strengere betingelser og mer byråkrati, sier Soko.
Han mener at Malawi har kommet langt når det gjelder gjennomføring av omfattende reformer og at landet har oppfylt mange av kravene fra IMF og giverne. Anti-korrupsjonstiltak er iverksatt, lover om finansreform, juridisk reform og desentralisering er vedtatt.
- Dette er store saker for oss. Likevel kom det ingen budsjettstøtte, bare krav om at flere betingelser måtte oppfylles. Budsjettstøtten har endt med høye lån og bare frustrasjon, sier Soko.

Tvetydig. Andre kilder i finansdepartementet er like ambivalente til budsjettstøtte. Selv om de mener prosjektbistand vil gi de mest synlige og konkrete resultatene av hver bistandskrone, så liker alle ideen bak budsjettstøtten om å styrke mottakerlandets egen budsjettprosess, finansforvaltning og prioriteringer. I budsjettavdelingen får man stjerner i øynene ved tanken på at bistanden skal inn i de ordinære budsjett- og regnskapsprosessene i landet, og ikke operere som et mylder av uoversiktlige pengestrømmer løsrevet fra sentrale prioriteringer.
Men i praksis er det problemer både knyttet til giver- og mottakersiden. Giverne har klare oppfatninger av hva som er riktige prioriteringer, og har vist at de vil bruke sin økonomiske makt til å få dem gjennomført. I tillegg har de interesser knyttet til prosjekter, fagområder og geografiske regioner som gjør det svært vanskelig å avvikle enkeltprosjektene og slik minske administrasjonsbyrden på mottakerlandet. Men også på mottakersiden er det ulike interesser, og ikke alle vil være tjent med budsjettstøtte som nødvendigvis vil styrke den sentrale forvaltningen i et land. Som en kilde uttrykker det:
- Regjeringen er ikke interessert i en sterk lokalforvaltning eller et sterkt parlament som kan utfordre deres egen maktposisjon. Vi trenger press utenfra fra noen med andre interesser, det får vi når givere er involvert i sektorprogrammer og prosjektbistand.

Ikke noe valg. Bistandsdirektør Zinomba Soko mener giverne er i ferd med å miste følingen med realitetene i et land som Malawi, og ser seg blinde på indekser og overordnede måltall.
- Presset for privatisering av sektorer som vann, elektrisitet og støttefunksjoner for landbruket bygger på en forestilling om at Malawi er i samme situasjon som industrilandene, noe som er langt fra virkeligheten, sier han.
Den malawiske embetsmannen er også frustrert over manglende selvinnsikt fra donorenes side:
- Den strukturen i landbrukssektoren de kritiserer oss for nå, er den samme strukturen som de selv fremmet for 20 år siden. Da sa de at det måtte finnes markeder i nærheten av landsbyene, nå sier de at dette er håpløst fordi dette ikke er økonomisk grunnlag for det, sukker han.

Uten alternativer. Problemet er at Malawi ikke har noen alternativer. Rundt 40 prosent av det heller magre statsbudsjettet er finansiert med eksterne midler. Uansett hvilke urimelige krav bistandsgiverne stiller, kan de likevel ikke be dem pakke pengesekken og reise.
- Vi har ikke noe valg. På egenhånd vil det ta oss minst 200 år å nå tusenårsmålene. Selv all den bistanden vi er lovet i dag er bare halvparten av det vi trenger for å nå målene, sier Zinomba Soko.