– Bildet er svært sammensatt. Det er mye som er bra. På noen møter der nede fikk vi så mye skryt av Norge at det nesten ble pinlig. Samtidig er det en del ting som er veldig dårlig når det gjelder forvaltningen og etterprøvingen av de langsiktige effektene, sier Arne Disch.
Den erfarne konsulenten fra firmaet Scanteam har ledet et team som gått norsk bistand til Bosnia-Herzegovina, ­Kosovo og Serbia etter i sømmene. Det dreier seg om 7,3 milliarder kroner fordelt på over 3000 kontrakter over en periode på 17 år. Evalueringsteamet har sett på den humanitære hjelpen og det langsiktige utviklingsarbeidet. De har gravd seg ned i alt fra norskstøttede potetkooperativer og gjenoppbygging av hus til minerydding og freds- og forsoningsprosjekter. Rutinene hos Utenriksdepartementet i Oslo og på ambassadene er også blitt gransket.

Skryt

I rapporten fastslås det at mye av hjelpen som er blitt gitt har møtt reelle behov på bakken og at den stort sett har vært ganske effektiv. Det gjelder særlig nødhjelpsinnsatsen, som får skryt for å ha vært rask og relevant. Norge får også pluss i margen for blant annet innsatsen som i samarbeidet med politi og forsvaret i Serbia og justissektoren i Bosnia.
– Her har Norge spilte en rolle vi sjelden ser på slike sensitive områder. Det skyldes ikke minst at UD har hatt en svært dyktig stab som har vært flinke til å se mulighetene når de har dukket opp. Denne fleksibiliteten er noe UD med rette er stolt av, sier Disch.
I rapporten slås det fast at de ansatte har levert svært godt i forhold til bestillingene fra UDs politisk ledelse, noe de har klart til tross for at de har vært underbemannet og utsatt for et uvanlig høyt arbeidspress over lang tid. 

Kortsiktig

Men mens UD får pluss i margen for det politiske håndverket, er rapportforfatterne kritiske til både forvaltningen av bistandsmilliardene og den bistandsfaglige tenkningen som ble gjort i departementet.
– Det som overrasket mest var mangelen på langsiktig tekning omkring hva man forventet av resultater av pengebruken. Det var hele tiden kortsiktige målsettinger som lå til grunn for hvordan pengene ble brukt, sier Disch.
Ifølge konsulenten fra Scanteam var det helt fram til 2008 bare mulig å få økonomisk støtte for ett år av gangen fra UD. Dette skapte store problemer for lokale partnere og gjorde det også vanskelig for de norske aktørene å tenke langsiktig.
I rapporten påpekes det også at det har vært lite fokus på kvalitetssikring i UD. Ifølge Arne Disch er det blitt gjennomført relativt få evalueringer av bistanden til Vest-Balkan.
– Mens Norge har brukt totalt 10 milliarder kroner i en region preget av åpen konflikt, svakt styresett og mye korrupsjon har Norge gjennomført kun om lag 10 eksterne evalueringer. Vi fant ikke en eneste studie av langsiktige virkninger av norske penger. Det er oppsiktsvekkende, sier Disch.

Uten styring

UD får også på pukkelen for det rent forvaltningsmessige arbeidet de har gjort med de store summene som ble gitt til Vest-Balkan. Det påpekes i rapporten at ansatte i UD generelt har liten kjennskap til prosjektforvaltning og at Vest-Balkan-seksjonen ikke sendte sine folk på kurs i prosjektstyring før i 2007, 16 år etter at hjelpen til Balkan ble startet opp.
– Mangelen på grunnleggende prosjektstyring er forbausende. Riksrevisjonen påpekte allerede i 1997 at UD manglet klare kriterier for tildeling, hadde uklare målsettinger og dårlig håndtering av dokumentasjonen – kritikken er ganske oppsiktsvekkende. UD tok ikke skikkelig tak i dette før i 2006, sier Arne Disch.
I rapporten forklares de dårlige forvaltningsrutinene blant annet med at prosjektstyring er et felt som har lav prestisje i UD-systemet. «De ansatte er mer orientert mot karrierer basert på politisk analyse og policy-arbeid», skriver Scanteam.

Norad og UD uenige

Da Norad ble koblet inn på deler av bistandsporteføljen i Bosnia reagerte ansatte i Norad på at man i UD ikke fulgte det direktoratet mente var grunnleggende bistandsfaglige rutiner. Blant annet mente man i Norad at UD satt i gang prosjekter uten å se på verken bærekraft eller den langsiktige effekten. I UD så man imidlertid annerledes på saken og mente at Norad jobbet byråkratisk og tregt. Departementets folk var også kritisk til at Norad ga store summer til FNs utviklingsprogram UNDP, til prosjekter UD mente var verken kostnadseffektive eller politisk interessante.

Gjennombrudd

Ifølge Scanteam var hjelpen som ble gitt til Balkan på mange måter et gjennombrudd for den «norske modellen» – et tett og utstrakt samarbeid mellom norske myndigheter og norske hjelpeorganisasjoner.
– Da Bosnia-konflikten brøt ut i 1991 inviterte daværende statssekretær Jan Egeland de store norske organisasjonene til en «fellesdugnad». Han ga beskjed om at UD ville skaffe pengene hvis organisasjonene leverte varene, sier Disch.
Ifølge Scanteam-konsulenten var det mange fordeler med denne modellen.
– Den var rask, fleksibel og ubyrå­kratisk. Samtidig ga den UD god kontroll. Dukket det opp problemer var det bare å ta en telefon til organisasjonene og be dem fikse det. For UD var det også viktig at Norge var synlig, sier Disch.
For de norske organisasjonene betydde denne modellen at pengestøtten fra UD eksploderte i omfang. Fordi de var raskt på banen og kunne vise til gode resultater fikk de norske organisasjonene også store oppgaver fra andre givere, som EU og FN.
– Balkan var på mange måter der norske organisasjoner ble «voksne». For eksempel endret daværende Flyktningerådet seg fra å være en liten organisasjon som jobbet med påvirkning til å bli en stor operatør i felt som i dag heter Flyktninghjelpen, sier Disch.

For tette bånd?

Men selv om den «norske modellen» passet både UD og de norske organisasjonene som hånd i hanske og altså på mange måter var svært effektiv, har den også sine mer problematiske sider. I Scanteams rapport pekes det særlig på to ting. For det første viser man til at det har vært overført svært store beløp til norske organisasjoner på årlig basis uten noen form for utlysning eller anbud. År etter år har organisasjonene rutinemessig innlevert søknader og fått dem godkjent.
«Det tette og langvarige forholdet mellom UD og norske aktører hvor fortsatt aktivitet blir godkjent år etter år reiser spørsmål om kriterier for tildeling av kontrakter og om åpenhet», heter det i rapporten.
Som eksempel vises det til at Flyktninghjelpen, Norges Røde Kors og Norsk Folkehjelp har fått utbetalt totalt 2,1 milliarder kroner uten noen form for offentlig anbud eller at det vært skikkelig rutiner for kvalitetskontroll.
– Vi er rett og slett usikre på om dette er i henhold til det statlige økonomiregelverket. I en akutt nødhjelpssituasjon kan man forstå at det gjøres på denne måten, men det er langt vanskeligere å skjønne at man har gjort det slik for mer langsiktige gjenreisnings- og utviklingstiltak, sier Disch.

Liten bruk av lokale

Den andre negative bivirkningen av at man i veldig stor grad har brukt norske aktører er at svært lite av pengene har blitt kanalisert direkte gjennom lokale organisasjoner og institusjoner, kun rundt åtte prosent. Dette mener teamet bak rapporten er oppsiktsvekkende lite, særlig med tanke på at bistanden ble brukt i en region med relativt høyt utdanningsnivå og betydelige lokale ressurser.
Totalt har UD forvaltet over 3000 avtaler i Bosnia-Herzegovina, Kosovo og Serbia. Det har vært en enorm spredning i type prosjekter, alt fra næringslivstiltak til humanitær hjelp og minerydding. Evalueringsteamet mener den manglende strategiske tenkningen rundt hva man ville med bistanden har resultert i denne fragmenteringen av innsatsen. 

UD: – Langsiktige strategier ville vært feil ressursbruk

Underdirektør i Utenriksdepartementets seksjon for Vest-Balkan, Tobias F. Svenningsen, sier til Bistands­aktuelt at UD tar kritikken og anbefalingene til forbedringer fra Scan­team alvorlig.
– I perioder har vi ikke vært flinke nok til å dokumentere forvaltningen og sørge for at all tilgjengelig dokumentasjon har havnet i arkivet. Vi har forståelse for at dette har gjort det vanskelig for evalueringsteamet å få full innsikt i alle delene av beslutningsprosessene, sier Svenningsen.
Samtidig poengterer han at Utenriksdepartementets styrke har vært det politiske analysearbeidet knyttet til bistanden, noe som også har vært medvirkende til at bistanden er blitt oppfattet som så relevant og viktig på kritiske stadier i utviklingen på Balkan. Ifølge Svenningsen har UD fått et økende forvaltningsansvar de siste årene og har derfor arbeidet målrettet med å bedre forvaltningsrutinene.

Dynamisk

Svenningsen er imidlertid ikke enig i kritikken fra Scanteam om at det langsiktige perspektivet nærmest har vært fraværende i Balkan-bistanden
– Vi er ikke enig i påstandene om at det har manglet en langsiktig strategisk tankegang bak bistanden til Vest-Balkan. Det har i hele perioden vært tett kontakt mellom politisk ledelse, embetsverket og bistandsmottakerne om målene for innsatsen. Utviklingen i regionen har vært svært dynamisk, og det har vært viktig å kunne tilpasse bistands­innsatsen til å støtte opp rundt de sentrale politiske prosessene i regionen, sier Svenningsen.
Han mener det har vært viktig for Norge som en liten, men fleksibel giver, å kunne gi raske, men politisk viktige bidrag inn i denne prosessen.
– Å utarbeide langsiktige tradisjonelle bistandsstrategier på 90-tallet ville vært en feil bruk av ressurser og ville gjort det vanskelig for Norge å være så aktiv og relevant som vi har klart å være til tross for vår størrelse, sier Svenningsen.

Ikke nok ressurser

Underdirektøren i UD er enige med Scanteam i at det kunne vært brukt mer ressurser på oppfølging av prosjektene.
– Det er riktig som det står i Scanteams rapport at det ikke har vært nok ressurser i departementet eller på stasjonene ute til å følge opp alle sider av den omfattende bistanden slik det ideelt burde vært. Det er imidlertid mange eksempler på hvordan eksterne evalueringer er blitt brukt for å legge om bistanden til enkelte aktører og sektorer, flere enn dem Scanteam har kunne fange opp, sier han.
Ifølge Svenningsen har bruken av norske aktører til en viss grad kompensert for manglende ressurser til oppfølging. Han mener bruken av norske aktører har bidratt til lavere risiko og bidratt til bedre oppfølging av lokale partnere.

Mer levedyktig

– Det blir da misvisende å hevde at kun 8 prosent av bistanden er brukt på lokale aktører. I årene etter krigene og de demokratiske revolusjonene på Balkan var det vanskelig for UD å vite hvilke lokale aktører som det var mulig å samarbeide med. Gjennom norske organisasjoner som for eksempel Kirkens Nødhjelp og Norsk Folkehjelp har Norge bidratt til utviklingen av et mer levedyktig sivilt samfunn i regionen, sier Svenningsen.
– Hvorfor ble avtalene med flere norske organisasjoner fornyet år etter år uten utlysning?
– Siden 2008 har ordningen vært utlyst på regjeringen.no med fast søknadsfrist og rutiner for saksbehandling. Målene for ordningen har hele tiden vært tilgjengelig for offentligheten gjennom St.prp. 1. Det kan argumenteres for at UD burde utlyst ordningen tidligere, men vår oppfatning er at ordningen har vært godt kjent for aktuelle søkere også før 2008.

Stortinget og Riksrevisjonen sviktet

Det er ikke bare UD som får på pukkelen for svak oppfølging av bistanden til Vest-Balkan. Også Stortingets utenrikskomité har ifølge Scanteam litt å svare for. Den manglende kontrollen som ble påpekt så tidlig som i 1997 av Riksrevisjonen ble i liten grad fulgt opp av Stortinget. Også Riksrevisjonen får refs for ikke å ha vært mer på banen i årene som fulgte etter den første kritiske gjennomgangen. Mangel på kvalitetssikring og dokumentasjon av langsiktige resultater er blitt godtatt år etter år.
– Vi etterlyser mer kritiske tenkning på Utenrikskomiteens side og lurer også på hvorfor de ikke har forholdt seg til sine egne regler for resultatrapportering av bistanden. Vi mener også at Riksrevisjonen har et ansvar for å følge tettere slike store bevilgninger som gis på årlig basis, sier Scanteams teamleder Arne Disch. 

«Evaluation of Norwegian Development Cooperation with the Western Balkans».