Behov for nytenkning om flyktninger

Men den samme erkjennelsen er også en spore til nytenkning og en ansats til et alternativt flyktning­regime, skal vi tro Betts og Collier. Sammen har de skrevet boken «Refuge. Transforming a Broken Refugee System» som i fjor kom ut på Penguin forlag. Ideen til boken ble til under en reise de to foretok til Jordan våren 2015, mens det fortsatt strømmet til med syriske flyktninger fra nord, men før mange av dem dro videre til Europa.

Mens de internasjonale regimene for valuta, handel og klima har tilpasset seg virkeligheten og løser reelle problemer, har den internasjonale flyktning responsen vært feilslått, med til dels katastrofale konsekvenser. En forklaring ifølge Betts og Collier, er det faktum at Flyktningkonvensjonen av 1951 aldri var ment å løse den type utfordringer man nå står overfor. Den ble til for å kunne tilby et nytt statsborgerskap og et hjem for de mange fordrevne etter andre verdenskrig. Den var begrenset til å gjelde i Europa, og var ikke ment å gjelde fremtidige flyktningsituasjoner. Dette endret seg først med tilleggene til konvensjonen i 1967.

UNHCR ble etablert på samme tid, og var i utgangspunktet og ikke ment å være en servicetilbyder, men utviklet seg i den retning ad hoc, diktert av medlemsstatenes og særlig de vestlige stormaktenes behov, i lys av den kalde krigen. Først på 80-tallet definerte UNHCR seg selv som en humanitær organisasjon, med mandat å hjelpe flyktninger i den akutte fasen, og da fortrinnsvis i leire.

Få varige løsninger

UNHCRs oppgave er å gi flyktninger beskyttelse og varige løsninger. I virkeligheten har de fleste blitt etterlatt i en tilstand av limbo og er det fortsatt. Kun 3 prosent har fått en varig løsning i form av retur, lokal integrering eller gjenbosetting i et nytt vertsland. Rundt regnet 11 millioner flyktninger (mer enn halvparten av alle som har flyktet fra krig og konflikt) befinner seg fortsatt i såkalte fastlåste situasjoner, hvor de i snitt har levd i eksil i 26 år. For hvert av disse årene har de som regel blitt mer passive og uselvstendige.

Mens debatten og politikken i Europa har fokusert på strømmen av asylsøkere i egne land, har få, om noen tiltak blitt satt inn som kan hjelpe den store majoriteten av flyktninger som befinner seg internt i krigsherjede land eller i nærområdene. For hver dollar man bruker på disse, bruker man 135 dollar på flyktninger i den vestlige verden. Av de 4 millioner syriske flyktninger som i 2015 befant seg i nabo­landene Tyrkia, Jordan og Libanon, var det kun 10 prosent som fikk noen form for materiell støtte fra FN. Resten måtte greie seg selv, hvilket ikke var enkelt, gitt at de heller ikke fikk lov til å arbeide. Det er betegnende for situasjonen at de fleste europeiske medlemsland har en asylpolitikk, men ingen flyktningpolitikk.

Spesielt kritisk er forfatterne til Tyskland og Angela Merkel, som de mener utløste den store tilstrømningen til Europa høsten 2015. Dette er hva de skriver: «Behind the rhetoric of humanity and solidarity, behind the cheery associations, the uncomfortable reality is that the German government has systematically denued a poor country of the capacity it will need in order to rebuild”.

Tilgjengelige data om flyktning-befolkningen i Syrias naboland og de som dro videre til Europa underbygger denne påstanden. Mens de som flyktet fra Syria under borgerkrigen ikke avvek mye fra gjennomsnittet av befolkningen, og flyktet som resultat av «force majeure» (med andre ord reelle flyktninger), var de som dro videre til Europa, spesielt høsten 2015, de priviligerte. 80 prosent var unge menn og andelen velutdannede lå høyt over gjennomsnittet. I Syria hadde en av 30 personer høyere utdanning før borgerkrigen. Blant de som dro videre til Europa høstmånedene 2015 var det en av to. Det var da heller ikke på samme måte snakk om tvang, selv om livet i nabolandene var lite å trakte etter. Sekundær­migrasjonen var økonomisk motivert. Det er disse menneskene Betts og Collier mener trengs i gjenoppbyggingen av Syria, ikke som ufaglært arbeidskraft i Tyskland.

Behov for nytenkning

Mot dette dystre bakteppet argumenterer Betts og Collier for at man må etablere et nytt flyktning-regime som svarer til dagens utfordringer. Dette har fire premisser. Den første er at vi har en etisk plikt til å hjelpe mennesker på flukt. Med det mener de i praksis mennesker som flykter fra krig og konflikt («mass violence»), hovedsakelig fra sårbare stater. De er nøye med å presisere at dette ikke omfatter de mange som flykter fra fattigdom. De er økonomiske migranter.

For det andre, hevder de, er det nabolandenes «safe haven» som fremstår som den beste løsningen på dagens flyktningkriser. Det motsvarer også realitetene. I dag er det 10 land som står for mottak av nesten 90 prosent av verdens flyktninger; Pakistan, Libanon, Tyrkia, Jordan, Kenya, Etiopia, Uganda, Tanzania, Thailand og DR Kongo. Det er flere grunner til at nærområdene er de mest opplagte, blant annet at man da unngår en farefull ferd videre, men også fordi de kulturelt står flyktningene mye nærmere og fordi det vil underlette retur til opprinnelseslandet hvis og når situasjonen normaliserer seg.

For det tredje må målet være så gjøre flyktningene autonome, ikke skaffe dem mat og husly. Det gjør man primært ved å gi dem adgang til lønnet arbeid og utdanning der de faktisk oppholder seg, og det vil for de aller fleste i dag si i byer, ikke i leire.

For det fjerde vil økonomisk støtte til flyktninger i nærområdene, dersom det gjøres på en smart måte, kunne ha positive ringvirkninger for mange, ikke bare flyktningene selv, men også verts­befolkningen og i neste omgang de landene som flyktningene returnerer til. Det forutsetter igjen at man legger til rette for at de kan bruke sin kompetanse og arbeidskraft, noe som igjen forutsetter at man lykkes å trekke inn private investorer.

Arbeidslinja

Om det er noe som kjennetegner denne tilnærmingen, så er det troen på arbeidslinja – ikke helt ulikt norsk integreringspolitikk. I Jordan oppdaget Betts og Collier at myndighetene våren 2015 hadde etablert en fri økonomisk sone nord i landet, men manglet arbeidskraft. Bare kilometer unna - i flyktningleiren Za’atari - gikk syrere arbeidsledig, mange av dem med solid utdanning og arbeids­erfaring. Hva om man fikk i stand en avtale som tillot flyktningene å arbeide i den økonomiske sonen, med stimulans fra det private næringslivet og reduserte tollsatser etc for eksport til de samme landene som finansierte de passiviserende leirene? I allianse med Storbritannia, Verdensbanken, private aktører og tenketanker, gikk jordanske myndigheter med på det, med fare selvsagt for at dette ville tiltrekke seg enda flere flyktninger fra Syria. «The Jordan Compact» var ment å tillate 200 000 syrere lønnet arbeid i Jordan, mot at landet fikk 2 milliarder dollar i investeringer fra verdens-samfunnet. Om man har lyktes, gir boken ikke svar på, det vil først tiden vise.

Den samme modellen mener Betts og Collier at man kan bruke preventivt i sårbare stater. Målet må være å stabilisere dem, for å unngå en total kollaps som vil drive innbyggerne på flukt, og for på sikt å gjøre det mulig for de som har forlatt dem å returnere. Arbeidsplasser kan bare skaffes i stor skala av private investorer, men den risikoen er det de færreste som tar. Her er det de rike landene kommer inn. Hvis de bidrar i en dugnad for å dele risikoen med private investorer, for eksempel i form av penger eller handelsfordeler, er sjansene større for at sårbare stater stabiliseres og land som befinner seg i en tilstand av post-konflikt gjenreises.

Skal dette kunne skje må imidlertid noen ta ledelsen – noen må fasilitere forhandlinger med de fremste interessentene, basert på prinsippet om byrdedeling, men også i erkjennelse av at det hver enkelt bidrar med kan være så mangt. Her som på så mange andre områder, er det prinsippet om komparativt fortrinn som gjelder. UNHCR var aldri designet til å spille en slik rolle, og kritikken til Betts & Collier handler da heller ikke om organisasjonen som sådan, det er systemet som svikter, inkludert medlemslandene.

Et nytt flyktningeregime må ta utgangspunkt i et partnerskap som ikke begrenser seg til stater og heller ikke til det humanitære. Det behøver heller ikke være multilateralt, det vil si ment å omfatte de fleste land i verden. I stedet for å starte med globale reforhandlinger, som fort vil kjøre seg fast og dikteres av de statene som vil minst mulig, bør man søke å løse konkrete situasjoner, basert på en koalisjon av engasjerte stater, private aktører og sivilsamfunnsorganisasjoner. Slik kan man bygge et nytt globalt flyktningeregime – sten på sten.

Det hører med til historien at Norge er med på å gjøre nettopp det Betts og Collier anbefaler. Utenriksdepartementet har bevilget betydelige midler til Verdensbanken for prosjekter både i Jordan og Libanon. Dette til tross for at det er såkalte middelsinntektsland som normalt ikke kvalifiserer til bistand. Målet er å bygge infrastruktur som kommer både flyktningene og vertsbefolkningen til gode. I Jordan er det også et eksplisitt mål å skaffe arbeid til de mange syriske flyktningene. Det er en god begynnelse.