Meninger:
Norads nye finansieringsmodell har mange svakheter
Når Norad vil åpne for mer internasjonal konkurranse om sivilsamfunnsmidlene, vil det særlig gå utover støtten til små og mellomstore norske organisasjoner. Svekkes de, svekkes også frivilligheten, mangfoldet og demokratiet både i Norge og hos partnerne ute.
Dette er et debattinnlegg. Meninger i teksten er skribentens egne.
Jeg deler bekymringene til Erik Lunde i Strømmestiftelsen, som i et debattinnlegg i Panorama frykter at Norads forslag til ny modell for finansiering vil få store konsekvenser for norske bistands- og solidaritetsorganisasjoner.
Deres solide kunnskaper om lokalsamfunnsutvikling og demokratifremmende rettighetsarbeid, bygget opp over mange års utviklingsarbeid, kan fort gå tapt i møte med bistandsforvaltningens krav til bedre mål- og resultatstyring.
Forslaget innebærer mer konkurranse mellom norske og utenlandske organisasjoner om norske bistandsmidler. Formålet er å bøte på åpenbare mangler ved dagens system. Men istedenfor å velge en gradvis strategi, hvor man kan gjennomføre forsøk eller piloter for å vinne erfaring med tiltak som kan forbedre systemet, foreslår Norad drastiske endringer i hele støtteordningen.
Her er det grunn til å minne om prinsippet «proporsjonalitet» – at endringer bør stå i et rimelig forhold til omfanget av de problemer man ønsker å løse. Rett over 2,5 milliarder kroner fordelt gjennom budsjettposten «Sivilt samfunn» er mye penger for frivillige organisasjoner, men tross alt mindre enn 5 prosent av det totale norske bistandsbudsjettet, og Norads forslag til endringer bør reflektere dette.
Relevant i denne sammenheng er også funnene til den hittil eneste norske undersøkelsen av de bredere samfunnseffektene av norsk sivilsamfunnsstøtte til land i sør. Studien konkluderte med at det var god grunn til å dempe forventningene til hva Norge alene eller i samarbeid med andre giverland ville kunne oppnå av resultater gjennom sivilt samfunn, og særlig i land hvor sivilt samfunn og nasjonale myndigheter var på kollisjonskurs.
I dag har et redusert sivilt handlingsrom i mange land økt sannsynligheten for at støtte til demokrati og utvikling gjennom frivillige organisasjoner vil være enda mer krevende enn før.
Om Norads forslag blir godkjent, betyr det å strupe norske organisasjoner som kanal for å styrke sivilsamfunnet i Sør. Samtidig vil Norad prioritere mer direkte støtte til demokrati og lokalt ledet utvikling, som er et aktverdig mål i og for seg.
Norad har alltid hatt vanskelig for å forstå verdien av arbeidet til organisasjoner som ikke ligner på seg selv.
Behov for reformer
Det er mange gode grunner til å tenke nytt om sivilsamfunnsstøtten. Norad ønsker en mer sør-ledet fordelingsmekanisme for den norske sivilsamfunnstøtten. Det er bra. Men man har lite erfaring med slike nasjonale fondsmekanismer.
Norad vil rendyrke rollen til organisasjoner som fungerer som mellomledd. Det kan gi noen gevinster, men man risikerer å snakke ned den norske partnerskapsmodellen som er en internasjonal gullstandard for mest mulig likeverdig samarbeid mellom givere og mottakere.
Man vil innføre nye indikatorer og metoder for mål- og resultatstyring på et fagfelt hvor man bare har middelmådig kunnskap, for eksempel om hva sivilt samfunn og demokrati er, og hvordan man kan påvirke andre samfunn uten å trampe inn med gode intensjoner og gjøre mer skade enn gagn («Do No Harm»).
Man mangler også erfaringsbasert kunnskap fra uavhengig evaluering, følgeforskning og støtte til forskningsprogram på sivilt samfunn og demokratiutvikling. Og denne listen er ikke uttømmende.
Kanskje man heller burde begynne litt ydmykt med en dialog med de norske organisasjonene om hvor de føler skoen trykker, og hvordan man kan bygge videre på den kunnskapen man har?
Manglende risikoanalyse av ny modell
I land med kompetente og utviklingsorienterte styresmakter kan tiden være moden for å redusere sivilsamfunnets arbeid innenfor offentlig tjenesteyting for å unngå at det utvikler seg parallelle strukturer.
Men det er en risikabel strategi å pense hele den norske sivilsamfunnsstøtten bort fra velferd og omsorg over til fremme av demokrati og rettsstat, samtidig som man fratar norske organisasjoner legitimiteten og beskyttelsen de har som partnere med lokale organisasjoner som leverer velferdsytelser og driver med fattigdomsbekjempelse.
Her – mer enn på andre områder – må konteksten trumfe alt. Ellers risikerer man at den norske støtten bidrar til å øke spenningene mellom nasjonale sivilsamfunn støttet av utenlandske partnere og autoritære regimer som føler seg truet.
Det er også en økt risiko for å støtte feil aktører. Sivilsamfunnet er ingen homogen størrelse, men et system fullt av sprikende interesser og konflikter som kan manipuleres og spilles ut mot hverandre av politiske fraksjoner.
Mange norske organisasjoner har stor kompetanse i å finne gode lokale partnere og manøvrere i slike kompliserte politiske farvann. Vil Norad føle seg komfortabel med å gi slik sensitiv støtte til organisasjoner og partnere som man har mindre kjennskap til?
Norad må ikke sette strek over en lang politisk villet linje i norsk sivilsamfunnsstøtte.
Hvor godt forstår Norad seg på sivilt samfunn?
Norad har alltid hatt vanskelig for å forstå verdien av arbeidet til organisasjoner som ikke ligner på seg selv. Det har ligget et statssentrert perspektiv innebygget i det meste av utviklingstekningen. Og har man ikke dette perspektivet med seg når man begynner å jobbe der, får man det inn i daglige doser. Det er en påstand jeg våger å komme med, ut fra ti års erfaring som sivilsamfunnsrådgiver.
Man sitter på toppen av verdikjeden og vurderer frivillige organisasjoner opp mot statlig kapasitet og bærekraft, organisasjonsstandarder for planlegging, risiko og kvalitetssikring av varer og tjenester. I sivilsamfunnskanalen la man mer vekt på organisasjonsvurdering av søkerne enn på en vurdering av bistandsfagligheten i tiltakene.
Avdelingen for sivilt samfunn hadde lenge lavere status og ble litt oversett av de som mente de hadde greie på bistand og utvikling. Satt på spissen var det en kanal på siden av resten av bistandsbyråkratiet. Der fikk de frivillige aktørene «surre» med sitt. Omslaget kom først da det gamle begrepet «sivilt samfunn» dukket opp igjen på slutten av 1980-tallet og pengestrømmene til frivillige organisasjoner økte sterkt. Da begynte de andre avdelingene i Norad å interessere seg for samarbeid.
I ettertid tenker jeg at det var mer betenkelig at selve begrepet «sivilt samfunn» etter hvert ble omfavnet og innlemmet i bistandsretorikken i en slik grad at det opprinnelige meningsinnholdet forsvant: En selvstendig, kunnskapsrik og kritisk offentlighet, hvor kunnskap og kreativitet kunne utfolde seg og holde makthavere til ansvar for sine politiske avgjørelser.
Sivilt samfunn ble synonymt med frivillige organisasjoner. Ute satt man igjen med masse nye organisasjoner som var tomme skall i stedet for spirende lokale initiativ. Et vrengebilde av et ekte sivilt samfunn.
Bistand og badevann uten barn
Hva gjør man så med det? Knytter nevene er vel det korte svaret. Det er ikke for sent å få sivilsamfunnskuta tilbake på rett kurs, men da må man bruke de politiske kontaktene man har på Stortinget, innen akademia, forskning og i media til å protestere og debattere for sin sak.
Samtidig må man fortsette å argumentere for at folkeopplysning er en grunnleggende forutsetning for meningsfullt engasjement og demokratisk deltakelse generelt og bidrag til den norske utviklingspolitikken spesielt, selv om populistene raljerer og Norad vil fjerne seg fra denne tradisjonen – kanskje uten å skjønne det selv?
Når det gjelder konsekvensen av en ny finansieringsmodell med internasjonal konkurranse, som Lunde nevner, vil nok de store organisasjonene klare seg. Det er underskogen av små og mellomstore organisasjoner som nå står i fare for å bli radert ut.
Svekkes deres rolle, svekkes også den folkelige frivilligheten og oppslutningen om bistand. Og svekkes frivilligheten, svekkes både mangfoldet og demokratiet.
Alle taper, også de store organisasjonene som til nå har kunnet hente opp talenter eller integrere deres spesialkompetanser inn i sine større systemer og porteføljer.
Spør man organisasjonenes partnere fra sør om hva de mener, er det gjerne kombinasjonen av partnerens faglige styrke og en åpen, liberal norsk stat som tilrettelegger for og tillater kritikk av sin egen politikk, som man beundrer.
Norad må ikke sette strek over en lang politisk villet linje i norsk sivilsamfunnsstøtte.
