Bistandens tvetydige språk

Utvikling av slagord og strategier er en viktig del av en bistandsorganisasjons virksomhet. Slik definerer man en rolle for seg selv i bistandsverden, og slik produseres legitimitet for organisasjonens virksomhet overfor den hjemlige opinion og bevilgningsmyndigheter. Man signaliserer viktige veivalg og verdier.
På 90-tallet har mottakeransvar og institusjonsutvikling vært kjernepunkter i NORADs bistandsstrategi. Gjennom mottakeransvaret ønsker norske bistandsmyndigheter å gjøre bistandsmottakerne til likeverdige samarbeidspartnere. Likeverdigheten gjøres slik til en forutsetning for vellykket bistand; bare likeverdige, ansvarlige mottakerpartnere kan hjelpe seg selv og gjøre bistanden bærekraftig. Samtidig er bistandsrelasjoner unektelig preget av ulikhet i ressurser, både materielle og institusjonelle. Denne ulikheten gjør også mottakeransvar til et problematisk prosjekt - er mottakeren utviklet nok til å ivareta mottakeransvaret?

Vekslingen mellom begrepene mottaker og samarbeidspartner illustrerer et grunnleggende dilemma i mottakeransvarsstrategien. Begrepet bistand er utledet av verbet bistå, bistandsfunksjonen er en veilederrolle. Veilederen er den erfarne, den som har kunnskap til å rettlede novisen på veien mot økt innsikt. Mottakeransvarsstrategien handler om å legge mottakernes kunnskap og prioriteringer til grunn for bistanden. Slik sett impliserer den å gi avkall på veilederrollen.
Men det er en dobbelthet her. Det er mottakerne som skal planlegge og drive programmene fremover. Problemet er at de ikke alltid ser ut til å være i stand til det. Det er fortsatt bistandsorganisasjonen som må bistå ved å gi mottaker kapasitet til å ta mottakeransvar, og det synes ofte å være institusjons- og kompetanseutvikling etter giverlandenes hjemlige modeller, rasjonelle planleggingsbyråkratier, som utgjør den underliggende resepten for utvikling.
Mottakerens institusjonelle utviklingsnivå utgjør den problematiske faktor i realiseringen av partnerskapsidealet. Opptattheten av institusjonsutvikling kan ses i sammenheng med en generell opptatthet av good governance i internasjonal bistand på 90-tallet. Good governance vektlegger betydningen av mottakersamfunnets styringsstrukturer for evnen til å nyttiggjøre seg bistand og skape utvikling, og det innebærer at det stilles krav til mottakernes styresett i form av demokrati, menneskerettigheter og etterrettelighet.
Institusjoner som fungerer etter moderne byråkratiske og demokratiske prinsipper, blir en forutsetning for at NORAD fullt ut skal kunne iverksette sin strategi og leve opp til sine bistandspolitiske idealer. Ved å vektlegge institusjonsbygging og institusjonelle problemer kan både tidligere manglende måloppnåelse for bistanden forklares (institusjonene var for svakt utviklet til at bistanden kunne bli bærekraftig) og nye muligheter for suksess skapes (institusjonsutvikling og mottakeransvar som betingelser for bærekraftig bistand og bærekraftig utvikling). Institusjonsutvikling blir dermed svaret når det spørres om mottakeransvar lar seg realisere. Mottakerens institusjonelle svakhet hindrer NORAD i å kunne spille sin ideelle rolle. Institusjonell svakhet blir selve utviklingsproblemet, det bistandsinnsatsen må rettes inn mot.

Mottakeransvarsstrategien innebærer makt- og kontrolldilemmaer som nok erkjennes, men som i liten grad problematiseres i NORADs selvpresentasjoner - kanskje fordi de oppleves som uunngåelige. Hvordan forholde seg til prinsippet om mottakeransvar når institusjonene ikke fungerer slik de skal? Når staten er korrupt? Når mottakernes prioriteringer ikke virker fornuftige? Hva er forholdet mellom mottakeransvar og kondisjonalitet, og hvordan håndterer man dette?
Dette er en type dilemma hvor man i bistandsforvaltningen synes å forholde seg til ulike typer virkelighetsbeskrivelser. På den ene siden utformes policy med tanke på en slags ideal virkelighet. Dette er utviklingsland og mottakerinstitusjoner som har nådd et institusjonelt utviklingsnivå hvor mottakeransvaret lar seg realisere slik det ideelt er tenkt. Institusjonene har kompetanse til selv å sette seg mål, vurdere sine bistandsbehov, formidle disse til NORAD, motta bistandsmidler og forvalte dem slik at målene nås. Da vil ikke NORAD ha behov for å styre, de kan bistå med økonomiske midler og unngå å utøve en type kontroll som man ideelt sett mener er feil og, på sikt, uhensiktsmessig og skadelig.
Samtidig har man ikke tilstrekkelig tillit til mottakerinstitusjonene til å kunne gjennomføre dette fullt ut. NORAD vil helst ikke utøve kontroll, men gitt sin oppfatning av mottakerens situasjon, forpliktelser i forhold til bistandspolitiske målsettinger og krav til bistandens effektivitet, kan man ikke unngå å kontrollere. Strategien om mottakeransvar må operasjonaliseres gjennom en varsom manøvrering mellom disse ulike forståelsene av mottaker.

Bistandsrelasjonen er en relasjon hvor en part gir og den andre mottar. Det er vanskelig å tenke seg at en relasjon som er bygd på en så asymmetrisk ressursflyt, ikke skulle være preget av en betydelig ulikhet i makt. Dette er allikevel en dimensjon ved bistandssamarbeidet som er lite tilstedeværende i NORADs egenpresentasjon. Her råder idealer om partnerskap og dialog. Dette er forståelig med tanke på at nettopp maktubalansen har fremstått som det problematiske punkt i så mange utviklingsfaglige selvransakelser og oppgjør. Hvite elefanter, kulturimperialisme, dårlig kolonial samvittighet og nykoloniale ulikhetsgap - det er mye som kan bidra til at det å gi ansvar fremstår som nødvendig og selvsagt. Prinsippet om mottakeransvar handler slik sett ikke bare om rasjonell og effektiv bistand, men har også en etisk dimensjon. Mottakeransvaret er til dels et svar på bistandsorganisasjonens egen konseptualisering av sin maktposisjon i utviklingsland som problematisk. Det muliggjør fortsatt bistand, også i en situasjon hvor riktigheten av eksterne bistandsintervensjoner i utviklingsland kan være omstridt.

Tvetydighet er en del av inntrykket jeg sitter igjen med etter å ha studert NORADs presentasjoner av seg selv og sin virksomhet. Nettopp dette kan ses som et typisk trekk ved mye policyutvikling. I et felt hvor de fleste aktører er fullstendig klar over at de forholder seg til dilemmaer og motstridende hensyn, avhenger forsatt bistandsvirksomhet av at det konstrueres et handlingsrom for bistandsorganisasjonen i en motsetningsfull kontekst. I policy- og strategidokumenter må forskjellige sett av ideer og vurderinger knyttes sammen på en måte som opphever motsetninger og muliggjør meningsfulle og samlende handlingsstrategier. Talemåter som forener motsetninger muliggjør bistandsstrategier som ulike parter kan enes om, og som dertil kan anvise et rom for handling og en rolle å spille for bistandsorganisasjoner i utviklingsprosessen. Man kan omgå, og dermed leve med, dilemmaer knyttet til deltakelse, kontroll og makt i bistandsvirksomhet.
Så da er vel alt såre vel. Bistandsorganisasjonen forholder seg til en kompleks og motsetningsfull verden hvor man må leve med dilemmaer. Produksjon av strategier og slagord som tildekker motsetningene, kan være en måte å gjøre nettopp dette på. Allikevel, det kan være verdt å stille noen spørsmål.

Mottakeransvar synes å ha blitt opphøyd til sannhet, til noe som er riktig uansett. Men mottakeransvar kan utformes på alternative måter, og dette er valg som vil ha ulike implikasjoner. Hvem er den mottakeren som gis hva slags ansvar? Problematiserer man i tilstrekkelig grad hvor det ansvarliggjørende støt settes inn?
Menneskene som arbeider med bistand må nok leve med dilemmaer. Det betyr ikke at de ikke må ta valg og handle. Gir slagordtunge strategier og prinsipper som glatter over dilemmaer, disse menneskene de retningslinjer de trenger i sin daglige virksomhet? Utstyrer bistandsorganisasjonene dem med et språk som er så harmoniserende at det blir vanskelig å diskutere hvordan man skal forholde seg til det motsetningsfulle? Kan dette føre til at man blir vandrende i opptråkkede spor fordi det er for vanskelig å diskutere frem nye løsninger?
Sett fra tilskuernes side kan man spørre om denne harmoniserende retorikken også gjør det vanskelig for den bredere offentlighet å se og debattere de valg som faktisk gjøres. Resultatet kan i så fall bli at bistand fremstår som teknikk og prosedyrer. En slik avpolitisert bistandsdiskurs vil neppe føre til en livligere offentlig debatt.

Anniken Hagelund er sosiolog og stipendiat ved Institutt for Samfunnsforskning. Hun har skrevet hovedoppgave (1998) om NORADs retorikk og policyutvikling i forbindelse med bistand til høyere utdanningsinstitusjoner i Tanzania.