– Bistands-debatten er navlebeskuende

Hva fungerer, og hva må bort? Det må vi spørre forskere og sivilt samfunn i land i det globale sør om, mener forsker Liv Tønnessen ved Chr. Michelsens Institutt.

Hun har i en årrekke forsket på kvinners rettigheter og aktivisme i blant annet Midtøsten og Sudan. 

I Panoramas spalte «Hva skal bort?» oppfordrer hun norske myndigheter til å gjøre alvor av fine ord om lokalt eierskap. Selv mener hun Norge må prioritere tydeligere hvilke aktører i sivilsamfunnet man skal støtte.

1. Hva eller hvilke temaer bør norsk bistand gjøre mindre av i framtida?

Globale fellesgoder er viktige, men bør ikke finansieres over bistandsbudsjettet. Innenfor mitt forskningsområde, likestilling, tenker jeg at vi bør prioritere rettigheter under press, for eksempel seksuelle og reproduktive rettigheter.

Ofte sauses mange aktører sammen i potten som gis til sivilt samfunn. Når det gjelder likestilling, bør det være en klar prioritet å støtte feministiske organisasjoner fremfor for eksempel religiøse aktører, fordi man ellers risikerer å styrke institusjoner og autoriteter som bidrar til å opprettholde patriarkalske maktstrukturer. Alt sivilsamfunn representerer ikke «motkreftene», som tidligere utviklingsminister Heikki Holmås (SV) i sin tid fremhevet viktigheten av å støtte.

2. Hva bør være Norges tre viktigste tematiske satsinger innenfor bistand?

Diskusjonen om tematiske prioriteringer løsriver seg ofte fra spørsmålet om lokalt eierskap, selv om dette framheves som en norsk prioritet i «Prosjekt Vendepunkt». I praksis er debatten nokså navlebeskuende: Det er vi her i Norge som inviteres inn, mens mottakerne av bistand i liten grad har en stemme.

Tar vi lokalt eierskap på alvor, må lokale aktører være med på å definere hva som skal prioriteres. Forskning og analyser fra kunnskapsinstitusjoner og sivilsamfunn i det globale sør er avgjørende for å forstå lokale kontekster, men fortsatt blir systematisk underprioritert i bistanden.

Samtidig må deler av bistanden gå til akutte behov – å redde liv og sikre grunnleggende velferd. Vi må evne å kombinere dette med langsiktig bistand som adresserer årsakene til krig og fattigdom. Uten investeringer i de strukturelle årsakene bak konflikt og ulikhet, risikerer vi å bli værende i en konstant responsmodus. Langsiktig og strukturelt rettet arbeid er ofte det som nedprioriteres når ressursene blir knappere og den humanitære responsen tar større plass.

Bistand både kan og bør være normativ: Det handler om hva slags samfunn vi ønsker å bidra til å bygge. Derfor mener jeg at menneskerettigheter, likestilling og demokrati må stå helt sentralt. Forskning viser at ulikhet og manglende likestilling øker risikoen for konflikt, og at arbeid for kvinners rettigheter også er fredsarbeid. Likevel mottar feministiske bevegelser under én prosent av global bistand, til tross for at de er avgjørende drivkrefter for varig endring.

3. Hvilke land/regioner bør Norge prioritere å gi bistand til i framtida?

Det er lett å si (som de fleste andre) at vi bør prioritere de mest sårbare landene, målt i inntekt, men det er dessverre ikke så enkelt – selv om jeg jo mener at bistanden i hovedsak bør konsentreres der, noe som i praksis betyr Afrika. Samtidig må vi akseptere at tematiske prioriteringer får konsekvenser for hvordan bistanden innrettes geografisk.

Når det gjelder likestilling, er det for eksempel ikke nødvendigvis slik at de største utfordringene finnes i de fattigste landene.

Rettighetskampen – særlig når det gjelder kvinners tilgang til trygg abort og skeives rettigheter – utspiller seg i stor grad også i mellominntektsland, der politiske og sosiale begrensninger ofte er vel så avgjørende som økonomiske. Til tross for relativt høye inntekter i mange land i Midtøsten, er kvinners rettigheter blant de svakeste globalt.

Dersom likestilling er en reell prioritet for oss, fremstår det derfor lite konsistent å ikke bruke bistand til å styrke kvinners rettigheter også i slike regioner. Dette understreker behovet for å skille mellom sårbare land og sårbare grupper.

4. Og hvilke land/regioner bør vi slutte å gi bistand til?

Jeg mener Norge i større grad bør redusere den delen av bistanden til mellominntektsland som går til globale fellesgoder.

Samtidig finnes det, som nevnt, betydelige rettighetsutfordringer i mange mellominntektsland. Mange sårbare grupper i slike land, som for eksempel skeive, vil ikke bli prioritert uansett hvordan landet scorer på inntekt. Dette gjelder for eksempel i land der autoritære utviklingstrekk begrenser rettigheter og handlingsrom. I slike kontekster kan målrettet og langsiktig støtte til sivilsamfunn være både legitim og nødvendig.

Forskning viser at rettighetsutvikling sjelden er lineær, men preget av framgang og tilbakeslag. Nettopp derfor handler dette også om beredskap: å bygge robuste organisasjoner over tid som kan stå imot press, beskytte rettigheter og drive fram ny endring når politiske mulighetsrom åpner seg.

5. Hvilke aktører bør Norge gi mindre støtte til – eller kutte helt ut?

Jeg mener at vi må ha en langt tydeligere bevissthet om hva de ulike bistandskanalene faktisk innebærer, og hva de er egnet til.

Multilaterale organisasjoner, særlig FN-systemet, er avgjørende for å håndtere globale utfordringer og mobilisere ressurser i stor skala. Samtidig er dette i stor grad stat-til-stat-kanaler, og dermed ikke tilstrekkelige alene dersom målet er å støtte «motkrefter» i autoritære kontekster.

Derfor bør norske og internasjonale organisasjoner fortsatt spille en sentral rolle. De kan jobbe tettere med lokale partnere, nå grupper som faller utenfor statlige strukturer, og bidra til langsiktig rettighetsarbeid – særlig der handlingsrommet for sivilsamfunn er under press. Alternativet er mer direkte støtte til lokale aktører, men det forutsetter tilstedeværelse og kapasitet, og kan ikke kombineres med nedbygging av norske ambassader.

Samtidig må vi erkjenne at FN-systemet er fragmentert og har behov for reform og bedre koordinering. Likevel er det ikke gitt at dette systemet kan tas for gitt i en tid der internasjonalt samarbeid er under press. Nettopp derfor bør Norge prioritere nøkkelaktører som UNFPA, særlig i lys av at USA har trukket støtte til arbeid med seksuelle og reproduktive rettigheter.

6. Ukraina har de siste årene kapret en stadig større del av bistandsbudsjettet. Er det en riktig prioritering?

Jeg synes ikke det hører hjemme noe sted å finansiere sikkerhetspolitikk i Europa gjennom bistandsbudsjettet.

Støtte til Ukrainas forsvar og statlige kapasitet er viktig, men bør støttes gjennom andre budsjettposter.

Når dette likevel tas fra bistanden, er det de mest sårbare landene som betaler prisen. Dette går på bekostning av land som Sudan, som i dag står overfor den største humanitære krisen i verden, men som mottar en brøkdel av oppmerksomheten og finansieringen.

7. Bør flyktningutgifter i Norge finansieres over utviklingsbudsjettet?

Nei. Dersom flyktningutgifter skal finansieres over bistandsbudsjettet, bør disse midlene gå til land i det globale sør, der de fleste flyktningene faktisk befinner seg.

Ifølge UNHCR oppholder rundt 65 prosent av verdens flyktninger seg i naboland, ofte i lavinntektsland som verken har økonomiske ressurser eller infrastruktur til å håndtere dette.

Som et av verdens rikeste land, og et land som i mange tilfeller tjener på krig gjennom økte oljeinntekter, både bør og kan Norge dekke kostnadene ved mottak av de relativt få flyktningene som kommer hit over andre budsjettposter.

Jeg synes det er flaut at vi utvanner bistanden på denne måten.

8. Og hva med utgifter til Norges internasjonale klima- og skogsatsing?

Jeg mener at globale fellesgoder ikke bør finansieres over bistandsbudsjettet.

I tråd med Sending-utvalget bør det være et tydelig skille mellom bistand og finansiering av globale fellesgoder.

9. Noe du vil legge til?

Mitt inntrykk er at språket om «effektivitet» brukes mer som et politisk argument for å redusere eller omdefinere bistanden, heller enn å forbedre den. Det bærer preg av en form for populisme, hvor komplekse utviklingsspørsmål forenkles til det som er lett å måle og kommunisere.

Det er selvsagt enklere å telle antall vaksiner satt eller kontantoverføringer utbetalt, og dokumentere umiddelbare effekter på individnivå. Men målet med bistand må vel være bredere: å bidra til samfunn der stater selv tar ansvar for sine borgere, og der fattigdom reduseres på varig grunnlag. Vi risikerer å få en bistand som ser effektiv ut på papiret, men som i mindre grad bidrar til langsiktig endring.

Jeg er en sterk tilhenger av kunnskapsbasert bistand, men ikke alt lar seg kvantifisere og måle innenfor rammene av et bistandsprosjekt.

Erfaringer og forskning fra sivilsamfunn i det globale sør blir ofte ignorert til fordel for det som etter hvert har blitt gullstandarden i effektmåling, særlig randomiserte kontrollerte studier. Slike studier kan gi verdifull innsikt i avgrensede spørsmål, men risikerer også å redusere komplekse utviklingsprosesser til det som er målbart på kort sikt.