Meninger:
Støtten til sivilt samfunn er ikke til for norske organisasjoner
Norads forslag om å åpne for mer konkurranse mellom norske og utenlandske aktører om sivilsamfunnsstøtten har satt fyr på bistandsdebatten. Flere frykter for norske organisasjoners framtid. Men det er ikke deres framtid denne støtten først og fremst skal sikre.
Seniorrådgiver i Langsikt
Dette er et debattinnlegg. Meninger i teksten er skribentens egne.
Målet med norsk sivilsamfunnstøtte er at «sivilt samfunn i utviklingsland har bedre evne og kapasitet til å fremme menneskerettigheter, demokrati, likestilling, matsikkerhet, landbruk, miljø, klima og inkluderende vekst».
Målgruppen er sivilsamfunnsaktører i land som er godkjent for å få offisiell bistand, ikke sivilsamfunnsaktører i Norge.
Når Strømmestiftelsens sjef Erik Lunde og tidligere Norad-ansatt Ivar Evensmo advarer om at omleggingen vil svekke folkelig oppslutning, norske kunnskapsmiljøer og frivilligheten i Norge, argumenterer de derfor i stor grad for hensyn som ligger utenfor ordningens formål.
Det kan finnes gode grunner til at staten skal støtte norsk sivilsamfunn av hensyn til norsk demokrati og engasjement. Men da bør det begrunnes og finansieres som nettopp det.
Spørsmålet bør ikke være hva som er best for norske bistandsorganisasjoner, eller hva som skaper legitimitet for det norske bistandsbudsjettet, men hva som gir best resultater i utviklingsland.
Lokalt ledet utvikling betyr at makt, penger og beslutninger må flyttes ut av norske hovedkontorer til aktører i land der bistanden skal virke. Det vil få konsekvenser for norsk sivilsamfunn.
Beste veien til sivilt samfunn i utviklingsland?
Mange norske organisasjoner har utvilsomt høy kompetanse og spiller viktige roller i internasjonalt samarbeid, men vi bør likevel diskutere om dagens modell er den beste måten å styrke sivilt samfunn i utviklingsland på.
Det finnes få helhetlige evalueringer av den norske sivilsamfunnsstøtten.
Evalueringen From Donors to Partners? fra 2018 fant at støtten leverer lokalt, men har svakere effekt på det bredere formålet om å styrke sivilt samfunn i utviklingsland. Tross partnerskapsretorikken vedvarer maktasymmetrien mellom norske organisasjoner og sørpartnere. Norske organisasjoners viktigste bidrag utover penger var å hjelpe partnerne med å oppfylle norske rapporteringskrav. Norads egen vurdering er at dagens ordning har en rekke svakheter, inkludert om den faktisk legger til rette for lokalt ledet utvikling.
Studier fra OECD, ODI, CGD og The Share Trust viser at lokal forankring ofte gir bedre kontekstforståelse, høyere ansvarlighet overfor mottakerne og mer varige resultater. Lokale aktører er også mer kostnadseffektive enn internasjonale mellomledd blant annet fordi flere lag av administrasjons- og lønnskostnader fjernes.
I noen kontekster er mellomledd nødvendige fordi lokale aktører mangler systemer, eller fordi institusjonsbygging tar tid. Det erkjenner også de som er mest opptatt av lokalt ledet utvikling. Men i dag er direkte støtte et sjeldent unntak.
Da bør forsvarerne av dagens ordning forklare hvorfor akkurat denne fordelingen tjener sivilsamfunn i utviklingsland best.
Argumentet om at de største og mest ressurssterke utenlandske organisasjonene vil vinne konkurransen fordi de har konsulenter til å skrive søknader, treffer dessuten også dagens største norske aktører: Hvis konkurranse favoriserer søknadskapasitet fremfor leveranseevne, er svaret å forenkle søknadsprosessene og endre vurderingskriteriene, ikke å skjerme dagens aktører fra konkurranse.
Hovedkriteriet for støtten bør være hvem som best styrker sivilt samfunn og overfører mest makt og ressurser i utviklingsland, ikke hvilket land organisasjonen kommer fra.
Hvem skal gi fra seg makt?
Det er bred enighet i norsk sivilsamfunn om at mer makt og flere ressurser bør flyttes til sivilt samfunn i utviklingsland. Men når nesten alle midlene fortsatt går gjennom norske organisasjoner etter mer enn 50 år med norsk bistand, er det vanskelig å beskrive dagens modell som en overgangsfase på vei mot lokalt ledet utvikling. Mer av det samme vil ikke gi en annen retning.
Reell lokalt ledet utvikling betyr at makt, penger og beslutninger i større grad må flyttes ut av norske hovedkontorer og til aktører i landene der bistanden skal virke. Det vil få konsekvenser for norsk sivilsamfunn: færre norske ansatte vil jobbe med bistand, flere organisasjoner vil få mindre ansvar og færre midler. Dette er ikke en utilsiktet bieffekt av lokalisering. Det er del av selve maktforskyvningen som må til.
Når bistandsreformer utfordrer norske organisasjoners posisjon, mobiliseres argumenter om folkelig forankring, legitimitet og norske kunnskapsmiljøer. Disse hensynene er reelle, men de blir også en bremsekloss for en maktforskyvning som har vært et uttalt mål i over et tiår. Det er også derfor det er riktig å åpne ordningen for utenlandske organisasjoner. Hovedkriteriet for støtten bør være hvem som best styrker sivilt samfunn og overfører mest makt og ressurser i utviklingsland, ikke hvilket land organisasjonen kommer fra.
Der kritikerne treffer
To innvendinger fortjener likevel at Norad lytter. Den første gjelder hvordan søkere vurderes. Evensmo påpeker at forvaltningen historisk har målt organisasjonene opp mot statlige standarder og vektlagt organisasjonsvurdering fremfor bistandsfagligheten i tiltakene. Det er en treffende beskrivelse av en strukturell svakhet i bistandsforvaltningen, og bredere konkurranse vil forsterke den hvis ikke vurderingskriteriene endres samtidig: Da vinner de med best søknadsapparat, ikke de som leverer best.
Den andre gjelder spissingen mot demokratisk utvikling. Norads eget kunnskapsgrunnlag er ærlig på at evidensen for leddene i resultatkjeden er tynne, og at demokratistøtte virker best i stabile kontekster med sterke institusjoner. Samtidig brer det seg lovgivning mot utenlandsfinansierte sivilsamfunnsaktører. Der kan en tydelig demokratiprofil utsette lokale partnere for risiko, og tjenesteleveranser kan være nødvendige for å kunne operere i det hele tatt. Spissingen kan være riktig, men den må være kontekstsensitiv og evalueres fortløpende.
Begge innvendingene handler likevel om hvordan omleggingen gjennomføres og ikke om den bør skje. Da gjenstår egentlig bare ett spørsmål: Hvilke funksjoner fyller norske organisasjoner som verken lokale aktører i utviklingsland eller internasjonale partnere kan fylle like godt, og som tjener ordningens formål?
Så langt har debatten handlet om folkelig oppslutning og norske kunnskapsmiljøer. Den bør handle om dette. Organisasjoner som fyller en slik funksjon, vil hevde seg i konkurranse. De som ikke gjør det, kan ikke forvente å bli skjermet av hensyn som ligger utenfor ordningens formål.
Hva må gi etter?
Vi skal ikke kaste det norske sivilsamfunnet ut med vendepunktbadevannet som Lunde frykter. Men tyngdepunktet må flyttes dit det hører hjemme: til sivilt samfunn i utviklingsland.
Den endringen krever ærlighet om hva som må gi etter – også fra dem som har mest å tape på den.
