– Politiske bindinger trumfet faglige vurderinger

Tidligere FN-ambassadør Morten Wetland sa nylig til Panorama at støtten til International Peace Institute (IPI) har hatt «null effekt i fattige land». Han kritiserte at 130 millioner kroner gikk til tankesmien, ledet av Jeffrey Epsteins norske venn, Terje Rød-Larsen.

Andre har derimot ment at støtten var viktig fordi IPI var en arena i New York der norske politikere og diplomater fikk tilgang til nøkkelpersoner og -prosesser.

– Når noe oppfattes som politisk viktig, blir rommet for kritiske faglige vurderinger ofte for lite. I tillegg spiller personlige bånd og relasjoner inn. Det kan ha påvirket beslutningen om å støtte IPI, sier tidligere Norad-direktør Jon Lomøy. 

Lomøy mener det er et generelt problem at politisk viktige satsinger ikke blir godt nok faglig vurdert. Han ønsker derfor et tydeligere skille mellom politisk styring og forvaltning.

For å få til dette mener han at mer ansvar bør flyttes fra Utenriksdepartementet (UD) til bistandsdirektoratet Norad. Det samme etterspør en annen tidligere Norad-direktør, Bård Vegar Solhjell.

Mer ansvar til Norad, mindre til UD

Det var UD som administrerte og utbetalte pengene til IPI i perioden tankesmien mottok støtte fra 1997 til 2018.

Etter at støtten ble avsluttet i 2018, har det imidlertid skjedd en historisk omlegging av norsk bistand. Norad har overtatt oppgaver fra UD og har siden 2024 forvaltet størstedelen av bistandsbudsjettet, som i år er på 57 milliarder kroner.

– For meg illustrerer IPI-saken noen av svakhetene ved en forvaltningsmodell der enkeltbeslutninger om tildeling lå veldig tett opp til politisk ledelse, sier Lomøy.

Han mener at «politiske bindinger var viktigere enn kritiske vurderinger» når IPI-støtten ble vurdert, og at «et UD som er sekretariat for politisk ledelse, kanskje ikke var det beste redskapet for å håndtere store midler».

– Modellen økte risikoen for tildelinger til politisk interessante tiltak uten at de ble utsatt for reell, uavhengig faglig vurdering.

Dette skjedde selv om det fantes et tydelig system for årlig rapportering, regnskap og revisjonsrapporter, ifølge Lomøy.

– IPI er bare ett eksempel

IPI-støtten er bare ett eksempel på at politiske hensyn og kontakter har overstyrt faglige vurderinger, understreker Lomøy.

Han viser til at konsulentselskapet International Law and Policy Institute (ILPI) fikk store bistandskontrakter fra UD uten anbud, og at tre eiere – som alle hadde tilknytning til UD – tok ut 7,6 millioner i utbytte i tillegg til millionlønninger, ifølge VGs saker i 2016. 

– ILPI-saken var en vekker. Den minnet oss om behovet for et system som vurderer både tiltak og partnere.

Lomøy trekker også fram tidligere utviklingsminister Dag-Inge Ulsteins (KrF) hjertebarn, kampen mot moderne slaveri, som noe han mener var en politisk og ikke faglig begrunnet satsing.

– Det ble lovet ganske mye penger til et initiativ som operasjonelt ikke fantes.

Han mener årsaken til at det «ofte går penger til gode initiativer er at politikerne har forpliktet seg før de har gjort vurderinger».

– Politikere skal gjøre politiske vurderinger

Fornybar Norge-sjef Bård Vegar Solhjell, som har bakgrunn både som SV-statsråd og Norad-sjef, mener det er mer akseptert at politikere overstyrer faglige vurderinger i utenrikspolitikken enn i innenrikspolitikken.

– I innenrikspolitikken er regelverket strengt, slik at politikere ikke enkelt kan støtte en organisasjon de liker. I utenrikspolitikken har det i større grad blitt ansett som legitimt, fordi det kan være i landets interesser eller for å få innpass et sted, forteller Solhjell.

Han sier samtidig at han som Norad-sjef fra 2020 til 2025, ikke opplevde det som «veldig problematisk» de gangene det kom instrukser om å prioritere én organisasjon foran en annen av politiske grunner.

– Politikere skal gjøre politiske vurderinger.

Han mener derfor at eksempelet med Ulsteins bistandssatsing mot moderne slaveri, som Lomøy er kritisk til, var en «legitim politisk vurdering».

– Ulstein ønsket en norsk satsing på moderne slaveri. Det hadde ikke faglig støtte, og det var primært fordi det ikke var noe Norge hadde kompetanse på fra før. Det er en risiko å spre seg for mye, men formålet var verken skadelig eller feil. Og det må være rom for politiske vurderinger, det er en del av demokratiet.

– Det vi heller bør diskutere, er om vi har gitt penger til en organisasjon som ikke har oppfylt målene med bistanden og om pengestrømmen skyldtes at lederen var norsk.

Solhjell forteller at han tenker det er riktig å gi noe støtte til internasjonale institusjoner og tankesmier. Men at det kan tenkes at IPI fikk uforholdsmessig mye støtte, fordi institusjonen hadde en norsk leder.

Norsk bistandsstatistikk viser at den norske støtten til IPI økte markant da Terje Rød-Larsen ble toppsjef for tankesmien i 2005.

– Det er imidlertid ikke et særnorsk fenomen. Det er ganske vanlig internasjonalt, og kanskje i enda større grad i andre land enn i Norge, at det følger penger med et lederverv.

Vil gjøre Norad større

Solhjell mener at politikere skal bestemme retningen og følge opp de overordnede målene, men sier samtidig at de ikke bør «leke saksbehandlere» og detaljstyre hvilke organisasjoner som best oppfyller målene. Det gjør saksbehandlere bedre.

– Forvaltningskompetansen er mye sterkere i Norad enn i UD.

Det er også helt logisk at det er slik, ifølge Solhjell, som mener at direktorater generelt er bedre til å administrere midler enn departementer i Norge.

– UDs kjernekompetanse er utenrikspolitikk. Det er de veldig gode på, og det bør de konsentrere seg om. Forvaltning av midler er noe annet, og i Norad finnes det et stort og spesialisert fagmiljø som er dyktige til å ettergå formålet med avtaler, ha kritisk distanse og følge opp pengebruken.

– Jeg tror derfor at det var et veldig viktig grep å flytte ansvar fra UD til Norad, for å begrense risikoen for den typen saker vi nå diskuterer.

– Riksrevisjonen kritiserte i 2021 UD for manglende kontroll med IPI-midlene. Ville det skjedd om Norad hadde ansvaret for avtalen?

– Jeg er ganske overbevist om at Norad har et sterkere forvaltningsmiljø enn UD. Det er ingen kritikk av UD. Det henger sammen med hva Norad og UD er satt til å gjøre. Derfor var det klokt, men sent, å overføre mer forvaltning til Norad. Fortsatt er det en del forvaltning av bistandspenger igjen i UD, og mitt råd ville være å se på å flytte enda mer til Norad.

Solhjell får støtte fra Lomøy, som mener Norge har gått i riktig retning de siste årene, gjennom å flytte ansvar fra UD til Norad. 

– Vi bør gå enda lenger, med et tydeligere skille mellom politisk styring og forvaltning av penger. Det betyr også at det må overføres ressurser til Norad slik at man kan forestå denne forvaltningen. God forvaltning krever kapasitet, sier Lomøy.

Han sier at politikere bør overlate til Norad å faglig vurdere tiltak og hvilke aktører som det er best å støtte for å nå politiske mål.

– Store budsjetter med litt løse mål og direkte politisk styring er risikosport.

Støtter forvaltning i UD

Forsker Cecilie Hellestveit var svært kritisk til beslutningen om å flytte ansvar fra UD til Norad i 2023, med virkning fra 2024, fordi det inkluderte å flytte forvaltningen av nesten hele Norges humanitære bistand til Norad. 

– For å forvalte humanitær bistand i en verden som står i brann, må man ha en mye bedre kontekstforståelse enn det et direktorat bør ha, sa Hellestveit til Panorama den gang.

På spørsmål om hun fortsatt tenker at UD burde ha ansvaret for nødhjelpen, svarer hun:

– Vi har vært så gode på humanitær bistand, fordi vi har samlet små miljøer i UD. De ulike inngangene, både det politiske, det humanitære, det sikkerhetspolitiske og det militære bildet har vært samlet i et rom. Det har gjort at man har kunnet lage forsvarlig bistandspolitikk, også inn i konfliktområder. 

Når man derimot har flyttet ut mye av forvaltningen, har man også fjernet seg fra virkeligheten og fra å kunne handle raskt når kriser oppstår, mener Hellestveit.

Hun har ikke sterke meninger om hvor annen bistand forvaltes.

– Men jeg mener at det er helt nødvendig at den humanitære bistanden og norsk engasjementspolitikk i konflikter ligger tett på politisk ledelse for at dette skal være forsvarlig.

– Må dokumenteres 

Anne-Marie Helland, direktør for internasjonal utvikling i PwC, sier at IPI-saken viser at «det har vært manglende styring og kontroll» i UD – selv om man har en forvaltningslov som skal følges også for alle bistandsprosjekter. 

– Man må kunne dokumentere hvilke vurderinger som er gjort når man velger å tildele midler, hva som er målsettingene og hva man ønsker å oppnå med pengene.

Hun mener at det ikke skjedde med IPI-støtten, og viser til at Riksrevisjonen i 2021 kritiserte UD for manglende habilitetsvurderinger og mangelfull oppfølging av støtten.

– Forvaltningslovens paragraf 6 pålegger alle departementer og direktorater å sikre at habilitet vurderes, men slike vurderinger ble ikke gjort før flere år etter første støtte. Det kan hende det fantes gode faglige argumenter for å gi tilskuddene og at målene faktisk ble nådd. Men hvis ikke vurderingene er dokumentert, har man ingenting å vise til.

Helland mener at det er mulig å vurdere effekten av støtte til tenketanker, men understreker at man må vite hva man skal måle. Deretter kan man følge opp for å se om man faktisk oppnår målene, og hva resultatene koster.

– Det kan hende at IPI-midlene har hatt effekt, men det vet vi ikke da det ikke har vært god nok oppfølging av pengene.

UD har fått anledning til å kommentere kritikken i denne saken, men har foreløpig ikke besvart Panoramas henvendelse.