Milliarder til norsk storsatsing, men fikk vi fred og sikkerhet?

For alle som er opptatt av kvinners rettigheter, er 2025 et jubileumsår. Det er 50 år siden FNs første kvinneår. 30 år siden verdens land forpliktet seg til å oppnå likestilling gjennom Beijing-plattformen. Og 25 år siden FNs resolusjon 1325 om kvinner, fred og sikkerhet slo fast at alle parter i krig og konflikt må respektere kvinners rettigheter og inkludere dem i fredsbevarende arbeid.

Siden den banebrytende FN-resolusjonen har Norge gitt 7,5 bistandsmilliarder til arbeid i spesifikke satsingsland der likestilling har vært hovedmålet. Og 43 milliarder til arbeid i landene der likestilling har vært et delmål, ifølge Norad. I tillegg kommer kjernebidrag til FN som brukes på dette, og støtte til andre land enn satsingslandene.

Men til tross for den 25 år lange storsatsingen på kvinner, fred og sikkerhet, er resultatene usikre, ifølge Indra de Soysa, som er professor i statsvitenskap ved NTNU.

– Det er vanskelig å vurdere hvordan norsk bistand har ført til likestilling på så kort tid, sier han.

Professoren mener at det tar lang tid å oppnå likestilling, at effekten av bistand avhenger av forhold i mottakerlandene og at bistand i stor grad styres av politiske prioriteringer og ikke av reelle behov.

Han viser til at 18,7 milliarder norske bistandskroner gikk til prosjekter der likestilling var hovedmål eller delmål i 2023 (hvorav en mindre andel også hadde utdannings- og helseformål). Til sammenligning ga Norge 2,8 milliarder i utdanningsbistand og 6,5 milliarder i helsebistand i 2023.

– Forklar meg hvordan denne fordelingen bidrar til strukturelle endringer som hjelper fremtidens kvinner. Selvfølgelig er det vanskelig å vurdere dette uten å se på de konkrete prosjektene, men hva rettferdiggjør den skjeve fordelingen?

Han understreker at likestilling er en moralsk god sak, men påpeker at helse og utdanning også hjelper kvinner enormt.

NTNU-professoren er generelt kritisk til bistand som har mål om å fremme fred og menneskerettigheter, fordi bistand sjelden lykkes med å endre interne anliggender i mottakerland og kreftene som begår menneskerettighetsbrudd, ifølge ham. I stedet mener han at bistand bør gå til fattigdomsreduksjon, vaksiner og utdanning.

Kvinner, fred og mangel på koordinering

Norge har altså brukt titalls milliarder kroner på kvinner, fred og sikkerhet. Men en evaluering fra 2022 viser at selv om man har lykkes med en del av målene, har det vært mangel på effektivitet og koordinering i den norske støtten. Det er det grunner til, ifølge Nupi-forsker Jenny Lorentzen, som har forsket på kvinner, fred og sikkerhet i en årrekke.

– Norge har finansiert utrolig mye. Vi har forsøkt å få en oversikt, men det er kjempevanskelig fordi det er en bred støtte og pengeoverføringene går via mange ulike kanaler, sier Lorentzen.

Hun og kollegaer ved Nupi holder nå på å ferdigstille en gjennomgang på oppdrag fra Utenriksdepartementet. Der ser de på hvordan Norge ligger an med arbeidet for kvinner, fred og sikkerhet og på kvinners innflytelse i fredsprosessene i Sør-Sudan og Colombia.

– Det er også mye planverk. Vi har handlingsplanen for kvinner, fred og sikkerhet og handlingsplanen for kvinners rettigheter og likestilling i utenriks- og utviklingspolitikken og regionale handlingsplaner. UD har også en intern veileder for hvordan man skal jobbe med kvinner, fred og sikkerhet. Da blir det en kjempeutfordring å sette alt ut i livet.

Men den brede finansieringen har flere sider, ifølge Lorentzen. Hun mener at den kan gjøre Norge mindre tydelig i forhold til andre land som har valgt seg ut noen områder de finansierer og profilerer seg på. Samtidig er Norges mål å skape varig endring, ikke å synes mest mulig med minst mulig penger, ifølge forskeren.

– Tenker du at Norge har lyktes med denne satsingen siden 2000?

– Til en viss grad, ja. Det er fordi vi i gjennomgangen ser på dette på den måten vi gjør, og ikke bare på tallene.

Det er også mye som støttes som ikke kan måles i penger, ifølge Lorentzen, som viser til at Norge for eksempel er en pådriver for kvinnerettigheter i FN. Det var også UD sitt svar på evalueringen. De mente at den ikke dekket hele innsatsen, fordi de bare så på bistandsmidlene og ikke alt annet.

– Milliarder tapt i Afghanistan

Afghanistan er satsingslandet som har mottatt aller mest ren likestillingsbistand fra Norge siden 2000, ifølge tall fra Norads statistikkseksjon. I tillegg er Afghanistan ett av UN Women sine to største mottakerland, som har mottatt mye kjernestøtte fra Norge i den samme perioden.

Men etter at Taliban tok makten i landet i 2021, har kvinner mistet så å si alle rettigheter, og de har blitt fratatt muligheten til å bruke stemmen og vise ansiktet i offentligheten.

– Det er åpenbart at tusener av milliarder er tapt i Afghanistan. Ikke bare av Norge. Jeg er nesten sikker på at de store forhåpningene om å endre det afghanske samfunnet når det gjelder verdier og holdninger ikke har båret særlig frukt, sier NTNU-professoren Indra de Soysa.

Ingen norsk støtte går til Taliban. Men støtten til organisasjoners arbeid med kvinner, fred og sikkerhet er økt ytterligere siden regimeskiftet i 2021.

– Penger som går direkte til kvinner og deres saker er sannsynligvis bedre enn penger som går til Taliban. Men hva forventes av denne hjelpen bortsett fra å sette et plaster på såret? På mange måter ville en mer seriøs tilnærming være å gi Taliban-regimet insentiver til å gjøre endringer. Hvordan dette kan gjøres krever mer seriøs tenkning, sier de Soysa.

Lorentzen ved Nupi advarer mot å trekke slutninger basert på dagens situasjon i Afghanistan.

– Da kunne man kritisere all støtte til fred og sikkerhet i Afghanistan fordi man har totalt mislyktes – det er jo ikke fred. Slik er det også i mange andre land. Hvor mange år har ikke Norge støttet fredsprosessene i Midtøsten for eksempel? spør hun.

Hun mener at det er problematisk om man sier at man bare skulle støttet de prosessene der det gikk bra.

– Man vet jo ikke om det går bra eller ikke når man går inn. Dette er vanskelige kontekster å jobbe i og fredsprosesser feiler ofte. Og skal man si at all tidligere norsk støtte ikke var noen vits, fordi man nå ser sterke motkrefter og «pushbacks» på likestilling og kvinners rettigheter globalt?

Kronisk underrepresentasjon

Til tross for 25 års innsats siden FN-resolusjonen om kvinner, fred og sikkerhet, ser det ut til å være en kronisk underrepresentasjon av kvinner i fredsforhandlinger. Fra 1992 til 2019 utgjorde kvinner kun 13 prosent av forhandlerne, 6 prosent av meglerne og 6 prosent av underskriverne i større fredsprosesser, ifølge FN.

– En observasjon fra forskningen min er at kvinner hele tiden må kjempe for å få innpass. Og veldig ofte når det er en ny fase i fredsforhandlinger, må de ta opp kampen på nytt, sier Lorentzen.

Hun forklarer at noe av det som hindrer kvinners deltakelse, er at fredsforhandlinger ofte foregår i maskuline kontekster, at kvinner utsettes for vold og trusler eller at forhandlingene skjer i andre land og ikke lar seg kombinere med forsørgeransvar.

– Du er i Sør-Sudan og så foregår forhandlingene i Nairobi. Det er ganske typisk.

Få er tjent med at kvinner er underrepresentert rundt forhandlingsbordene. For utover argumenter om at kvinner utgjør halvparten av befolkningen og derfor bør være representert, viser beregninger fra FN at når kvinner deltar i fredsprosesser, øker sannsynligheten for at freden varer i minst to år med 20 prosent – og i minst 15 år med 35 prosent.

Deltakelse betyr ikke nødvendigvis innflytelse

En analyse av 40 fredsprosesser etter den kalde krigen viser også at forhandlinger med sterk kvinnelig innflytelse langt oftere ender i fredsavtaler.

– Fredsprosessen i Mali, som jeg har forsket mye på, er en prosess hvor det har vært vanskelig for kvinner å få innpass. Det er et patriarkalsk samfunn, men man fikk en kjønnskvote i fredsprosessen på slutten. Da er jo spørsmålet: Hvordan kan man vite at kvinnene har hatt innflytelse, fordi hvordan skal man måle innflytelse? spør Lorentzen.

Et tegn på at kvinnene har hatt reell innflytelse er om de har kjempet gjennom formuleringer i avtaleteksten som gagner kvinner, som at ingen skal få amnesti for seksualisert vold, ifølge forskeren.

– I Colombia opprettet man en underkommisjon i forhandlingene som hadde et spesifikt fokus på kjønn. Mens et utfall av fredsavtalen fra 2018 i Sør-Sudan var at de fikk en 35 prosent kjønnskvote i politikken og i styre og stell.

– Et veiskille

Mens man for fire til fem år siden så piler som pekte i en mer positiv retning når det gjelder kvinnelig representasjon, ser denne trenden ut til å ha snudd, ifølge Torunn Tryggestad. Hun er Prios nestleder og leder for forskningsinstituttets senter for kvinner, fred og sikkerhet.

– Jeg frykter at dette er et resultat av den generelle geopolitiske situasjonen i verden, og nye land og organisasjoner som vokser frem som meklere eller tilretteleggere av fredsprosesser. Disse fremstår i liten grad som fakkelbærere for kvinnerettigheter, sier Tryggestad.

Hun mener FN snart er spilt helt ut på sidelinjen som fredsmekler og at fredsmeklerstatusen til land som Norge, også utfordres.

– Jeg må ærlig innrømme at jeg er veldig bekymret. De globale tilbakeslagene mot kvinners rettigheter og likestilling har vært økende over tid, men kvinner, fred og sikkerhet-agendaen har inntil nylig vært til dels skjermet.

Men nå endrer ting seg med en ny administrasjon i USA og en trend der autoritære regimer utfordrer kvinners rettigheter globalt, ifølge Prio-nestlederen.

– Vi kan ikke lenger regne med USA som en politisk og økonomisk støttespiller. Jeg får daglig urovekkende meldinger fra kollegaer og bekjente i miljøet – både akademikere og aktivister – som sier at arbeidet allerede er under stort press, særlig i USA.

Kvinner som har stått i front for arbeidet frykter hvem som tar over etter dem, og finansieringen er i ferd med å forvitre – noe som har skapt en prekær situasjon for kvinnene på grasrota, ifølge Tryggestad. Nå frykter hun at USAs politikk også vil smitte over på andre land som heller ikke ser nytten av å kjempe for kvinners rettigheter.

– I jubileumsåret står vi altså ved et kritisk veiskille. Det er nå det vil vise seg om alt Norge har promotert gjennom 25 år er så sterkt forankret i vår utenrikspolitiske tenkning og praksis at man vil fortsette å holde fanen høyt. Dette handler både om å stå opp for verdiene våre, men også om å investere i det vi vet fungerer best for å skape bærekraftig fred – fredsprosesser som er inkluderende.